以转型改革破题新型城镇化
迟福林
迟福林
研究员、博士生导师，中国人民政治协商会议第十一届全国委员会委员。享受国务院特殊津贴专家，海南省首批有突出贡献专家，2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”；中国（海南）改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长，海南省社会科学界联合会主席，北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。
以转型改革破题新型城镇化
新型城镇化是我国经济社会发展的大战略。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）提出了未来7年我国城镇化发展的目标和任务。从实践看，推进新型城镇化关键是转型与改革。
未来5～10年，我国城镇化发展的特定背景将发生显著的变化，其突出特点就是新型城镇化发展与增长、转型、改革高度融合。比如说增长，不仅潜在增长率在下降，增长的条件也正在发生重大的变化。若继续走以做大GDP总量为主要目标、以工业和投资为主导的传统规模城镇化发展的道路，不仅难以走下去，而且也难以支撑未来10年的经济增长。这些年的改革实践说明，改变政府主导型经济增长方式，如果没有政治体制、经济体制、社会体制等全面改革的重大突破，实现增长转型是十分困难的。
从规模城镇化向人口城镇化转型
我国规模城镇化的突出缺陷，是城镇化率明显大于人口城镇化率。2013年，我国的名义城镇化率为53.7%，人口城镇化率仅为35%，低于2011年世界50%的人口城镇化的平均水平。在这种情况下，实现人的城镇化，首先要使人口城镇化率达到一定水平。没有较高的人口城镇化率，何谈人的城镇化。
未来5～10年，加快推进规模城镇化向人口城镇化转型，即以人口城镇化为主要载体、以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局，即人口城镇化率不低于50%。如果到2020年人口城镇化率仍然低于2011年世界的平均水平，那就是不成功的城镇化，也很难实现全面建成小康社会的发展目标。由此看来，《规划》制定的到2020年“户籍人口城镇化率达到45%左右”的目标显得保守。只要政策和体制创新到位，到2020年人口城镇化率有可能达到50%以上。
1．人口城镇化的转型与改革牵动全局
（1）以人口城镇化拉动13亿人口的消费需求。人口城镇化的快速发展就是中等收入群体不断形成的过程。人口城镇化不仅使农民工有序进入城市，而且使进入城镇的人口以及在农村生活的居民中的一部分能够逐步成为中等收入群体倍增的后备力量。预计到2020年，我国中等收入群体将达到40%左右，大约有6亿人成为中等收入群体，将成为拉动内需、扩大消费的主体力量。
（2）以人口城镇化推进投资转型。从现实情况看，投资结构远不适应人口城镇化转型的需求。为此，不断加大公益性项目投资和消费供给能力的投资，推动投资结构的转型，以实现投资——消费的动态平衡。以文化产业投资需求为例，要实现我国文化产业增加值占GDP的比重由2012年3.5%提高到2020年8%的目标，估计需要累计投资20万亿元左右。再以城镇的公用设施投资为例，到2020年，城市内部的轨道交通至少有3万亿元的投资需求；供气系统大概有4.4万亿元的投资需求。
（3）以人口城镇化促进服务
业发展。我国城镇化主要是工业推动的城镇化。进入工业化中后期，随着发展需求的变化，工业化拉动的城镇化有逐步减速的趋势，而消费结构升级拉动的城镇化有加快的大趋势。人口聚集到一定程度就需要有好的消费环境、好的发展环境，需要相适应的教育、医疗、商业、贸易、物流等。从人口城镇化的基本需求来看，毫无疑问对服务业发展提出了更高的要求。为此，要加快实现由工业主导向服务业主导的转变。
2．以人口城镇化破题人的城镇化
城镇化的本质是农民进入城市，既实现劳动力的城镇化，也同步实现进城农民及家属生活方式和消费方式的城镇化，使他们真正融入城市。今天，推进新型城镇化，必须突出以人为核心，实现公平可持续的城镇化。只有做好人口城镇化才能走向人的城镇化，我国的城镇化才能转型升级，就是说，未来几年推进人口城镇化是关键。
3．人口城镇化重在实现农民工市民化
农民工市民化的过程，实质上是基本公共服务均等化的过程。农民工子女入学难表面是教育问题，实际上反映出社会的鸿沟。我认为，到2020年让农民工成为历史是一个可以实现的目标。有专家建议，以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”，即实现“四个融入”，以实现基本公共服务对农民工全覆盖。这不仅有利于经济社会稳定发展，而且由此赢得转型发展的主动权。
4．创造条件让传统户籍制度退出历史舞台
农民工市民化，首先遇到的难题是城乡二元分割的户籍制度。户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等。一般的改革创新是不够的，需要创造条件，逐步取消。现在，解决城乡一元户籍制度的条件已经成熟。实现农民工市民化，流动人口的管理是城市管理最大的难题。不能人在城里工作但还是农民工，这种制度歧视需要尽快结束。人口在城乡、区域流动是经济社会发展的一个自然现象。人口流动可以有效带动资源、资本、机会和信息的流动，增强市场活力。
从人口城镇化到人的城镇化的转型
要实现到2020年人口城镇化率达到50%，最终实现人的城镇化的发展目标，有两个问题很重要：一是从城乡二元的基本公共服务制度到城乡一元的基本公共服务制度安排，实现城乡基本公共服务对接；二是从按行政级别配置公共资源到以人口规模为基准配置公共资源，加快大中小城市公共资源配置均等化进程。
1．建立城乡统一的基本公共服务体制
十八大报告提出，到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化。从现实情况看，由于公共服务制度安排不同，城市和农村的公共服务水平和实际收入差距进一步拉大。根据中国社科院发布的2014年《社会蓝皮书》，2012年，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。2013年城乡居民收入差距是3.03∶1，比过去有所缩小，但是如果把公共服务的因素算进去，可能实际收入差距在4.5～5倍左右。为此，推进城乡基本公共服务均等化首先要实现制度上的统一，在此基础上，实现底线水平上大致相当。这样，人的城镇化才有基本条件。
2．推进公共资源配置均等化
从我国现实情况看，公共资源配置不均成为中小城市和小城镇发展严重滞后的突出因素。当前的公共资源配置是按行政级别而非按照人口规模配置，公共财政投入倾向于行政级别高的城市，中小城市财政投入少。
如何推进公共资源在大中小城市均衡配置，使得中
小城镇能够有能力、有条件吸引一部分农民工就业居住。我提五点建议：一是根据人口规模配置公共资源；二是改革财税体制，把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财税体制改革的重点之一；三是推进行政区划体制改革；四是推进公共资源配置的市场化改革，发挥社会资本在中小城镇公共资源配置中的重要作用；五是重点改善中小城镇的公共基础设施。
让农民带着土地财产权进城
以转型与改革破题新型城镇化，毫无疑问是和农村土地连在一起的。农村土地问题不破题，要实现人口城镇化是很困难的。
1．农民土地使用权是物权，还是债权？
近年来，城镇化中暴露出来的农村土地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：例如，农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城。建议尽快修改相关法律法规，赋予农村土地使用权以物权性质，使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利。
2．能不能尽快从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权？
十三届三中全会《决定》提出”赋予农民更多财产权利”。土地权益是农民最大的财产权，赋予农民更多财产权重在保障农民的土地权益，从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴。
3．市场应不应该在农村土地资源配置中起决定性作用？
这是近段时期争论相当激烈的一个问题。我认为，农村土地资源配置虽然具有一定的特殊性，但中央提出建立城乡统一的土地市场，目的就是让市场在农村土地资源配置中发挥决定性作用。农村存在的各种土地乱象，主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。农村土地制度改革很复杂，也很敏感，但不能以此为由不去主动推动，而应积极组织试点。为此建议，在严格规划管制和用途管制的前提下，发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。
4．农村土地市场化改革的基本目标是不是实现城市用地和农村集体经营性建设用地市场的统一？
为什么城市居民房子有产权证，可以买卖、抵押，而农民祖祖辈辈留下的房子却没有房产证，也不能上市交易。同是公有制，城市的土地是国有，农村的土地是集体所有，但二者所具有的法律内涵却相差很大，核心仍是城乡二元分割。按照十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，应当尽快出台具体的实施方案，以严格规划和用途管制为前提，建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现“同地同权、同地同价、同地同市场”，打破目前地方政府独家垄断供地的格局，活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。
5．关键是不是相信农民？
在农村土地资源配置的市场化改革中，关键是相信农民。只要把土地使用权作为物权交给农民，农民就会有自觉的行动，会有中长期的行动，而不会轻易放弃土地。
最后，综合概括为三句话：一是以规模扩张为主要特点的城镇化道路难以为继，要以公平可持续发展为基本目标来推进新型城镇化。二是人口城镇化是发展转型的最大红利。未来5～10年，以人口城镇化为支撑，推进转型与改革，充分释放国内巨大的需求潜力，推动经济结构转型升级，形成我国转型发展的突出优势和主要动力，并由此支撑7%左右的中速增长。三是推进人口城镇化的转型与改革，关键在打破城乡二元制度结构，建立城乡一体化的体制机制。
（本章完）