五、建立更加公平更可持续的社会保障制度
社会保障是一个庞大的制度体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等诸多领域，党的十八大确定的社保体系建设的基本方针是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，重点是“增强公平性，适应流动性，保证可持续性”。党的十八届五中全会强调，“建立更加公平更可持续的社会保障制度。”我们要按照党中央国务院的部署，持续推进社会保障体系的完善，广泛宣传和动员广大人民群众积极支持和共同参与改革，共筑人人享有基本社会保障的、中华民族伟大复兴的中国梦。
（一）我国社会保障制度发展现状
总体来说，我国社会保障制度建设发展较快，覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，基金实力持续增强，社会化管理服务和基层平台建设进一步完善。我国社会保障制度发展状况具体表现在以下几个方面。
第一，制度覆盖范围不断扩大。“十二五”时期，我国各项社会保障制度建设保持了较快的扩面速度。截至2014年年底，我国基本养老保险覆盖了8.4亿多人，基本医疗保险覆盖了13亿多人，工伤、失业、生育保险分别覆盖了2.06亿人、1.7亿人和1.7亿人，全国社会保障卡持卡人数达到7.12亿人，初步构建起惠及全民的社会保障安全网。
第二，保障水平不断提高。企业职工养老金制度自2005年以来实现“十连涨”，年均增长率在15%以上，人均养老金水平由“十一五”末期的不足1400元，增至2014年2300元左右。基本医疗保险覆盖病种及报销药品目录进一步扩大，政策内报销比例进一步提升。到“十二五”末期，实现基本医疗保险政策内住院支付比例不低于75%，支付上限在当地社会平均工资或者城乡居民人均纯收入8倍以上。
第三，基金实力持续增强。目前，我国初步建立起国家、单位、个人共担的筹资机制，各项社会保险基金总体运行平稳并略有结余，资金实力明显增强。2014年，基本养老保险（含城乡居民养老保险）、基本医疗保险（含城乡居民医疗保险）、工伤保险、失业保险、生育保险（以下简称五项社保）基金总收入39828亿元人民币，比2013年增加4575亿元，增长13.0%，比2009年增加23713亿元，年平均增长19.8%。其中基金征缴收入32734亿元，比2013年增加4308亿元，增长15.2%，比2009年增加19124亿元，年平均增长19.2%。
第四，社会化管理服务和基层平台建设进一步完善。我国继续加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，有效改善了基层社会保障服务条件，提高了基层公共服务能力和办事效率。
（二）我国社会保障制度建设面临的新形势新问题
“十三五”时期，我国经济社会发展将进入新阶段，社会保障制度面临着新形势和新要求。
第一，城镇化水平提升要求加快城乡社会保障制度的衔接与整合。城乡分割是城镇化进程中社会保障制度面临的最大困难，由此导致城乡社会保障待遇差距等一系列问题
的产生。城乡制度分割在社会保障制度发展早期具有一定的合理性，但随着城镇化水平的提高，其制度差异的弊端日益显现，负面效应也越来越大。
第二，经济进入中速增长阶段要求合理安排公共财政的社会保障投入。未来我国的经济增速将保持在7%-8%的中速增长区间，财政收入的增速也会随之下降。这对长期依赖公共财政投入的社会保障事业来说，将产生全面而深刻的影响。
第三，制度“碎片化”问题突出，公平性问题日益凸显。由于制度设计、缴费水平、筹资机制等因素的制约，目前，我国不同人群所能享受到的社会保障权益待遇还存在着显著差距，并有继续拉大的趋势。
第四，待遇确定机制不合理，激励约束机制有所退化。由于尚未建立起科学的指数化待遇调整机制，基本养老保险待遇在调整依据、调整方式、资金来源等方面，缺乏系统安排，各省份的待遇调整细则很难统一，导致养老保险待遇“倒挂”现象日益凸显，从而破坏了既定的养老金计算模式，扭曲了劳动者对未来养老金待遇的稳定预期，使基本养老保险制度“多缴多得”的激励约束机制有所退化。在其他社会保险项目的待遇确定机制上，也存在权利与义务对等原则落实不到位的问题。
第五，基金存在远期支付能力缺口，财务可持续性不足。基本养老保险和基本医疗保险制度的基金资产规模过小，维持可持续的长期支付能力面临一定的挑战。同时，随着人口年龄结构的老化和待遇水平的上涨，远期的支付责任会进一步扩大，保费“收不抵支”的趋势将会更加明显，如果财政补贴不到位，养老金将出现“入不敷出”的财务失衡问题，可持续性无法得到保障。
第六，企业缴费成本偏高，扩大就业受到制约。社会保险的缴费基数增长依据是本地非私营企业上年度在岗职工平均工资增长率。从经验数据来看，非私营单位的工资会保持比较稳定的变动趋势，以13%以上速度较快增长，从而导致社会保险缴费成本同比变动。同时，缴费基数的过快增长显著提升了企业和个人的社保成本。
第七，管理机制建设滞后，制度运行效率不高。具体表现在：一是社会保险转移接续机制不顺畅。二是医疗保险支付机制改革滞后。三是基金管理运营效率低下。
（三）如何建立更加公平更可持续的社会保障制度
党的十八届五中全会对社会保障制度的发展提出的要求是“实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系”。根据这一要求，“十三五”时期，建立更加公平更可持续社会保障制度的目标是：到2020年，形成与全面建成小康社会的总体目标相契合，实现人人享有基本保障、保障项目基本完备、待遇水平稳步提高、制度衔接顺畅有序、管理服务高效便捷、持续发展的多层次社会保障体系，为全面建成小康社会构建水平适度、持续稳定的社会保障网。为了实现这一目标，需要从多个方面入手，实施一系列重要措施。
第一，缩小城乡间和人群间的待遇差距，推动制度的一体化发展。应改变社会保障制度“碎片化”的发展格局，稳步推进制度整合。党的十八
届五中全会提出，“完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。”在此基础上，还要通过提高统筹层次、建立待遇同步增长机制等缩小不同人群间的待遇差距。
第二，建立更加公平的待遇确定机制，理顺收入分配关系。待遇权益与缴费责任之间关系不明确，是我国当前社会保障制度公平性不足的重要表现。对此，应从顶层设计入手，理顺制度的收入分配关系，建立更加科学、合理的待遇确定办法，兼顾起点公平、过程公平和结果公平。一是建立常态化的职工养老保险待遇指数化调整机制。二是改革失业保险金计发办法。三是完善生育保险待遇享受机制。
第三，加大财政补贴力度，确保制度长期可持续。我国社会保险改革过程中没有明确清偿转制成本，是基本养老保险制度蕴含财务风险的重要原因。未来一段时期，我们要抓紧弥补过去改革的欠账，防止社会保险制度财务平衡情况的进一步恶化。一是重新精算未来可能发生的社会保险支付责任。二是明确政府的财务“兜底”责任。三是健全社会保险储备基金制度。
第四，重新构建缴费基数确定机制，使社保成本回归合理区间。要高度重视社会保险缴费成本对企业盈利和个人收入的侵蚀效益，通过调整缴费基数、降低不合理费率等方式，使社会保险成本回归合理区间。一是科学测算社会保险缴费基数，改变以在岗职工社会平均工资水平确定缴费基数增长率的做法。二是对困难企业提供社会保险援助，对受政策环境、国内外经济形势等外界因素影响发生暂时性经营困难的企业提供社会保险补贴，并允许缓缴工伤、失业、生育等社会保险费，以减轻企业的经营成本。三是适当降低部分社会保险项目的费率。
第五，完善管理机制，提高制度的运行绩效和保障能力。应不断完善社会保险的管理机制，着力解决好矛盾较为突出的问题，解决制约制度长期稳健运行的转移接续机制不畅、基金投资运营体制保守等问题，提高制度的整体效率，扩大保障效能。一是进一步完善各类社会保险制度的转移接续机制。二是健全医疗保险费用支付体系。三是实现社保基金的保值增值。
针对建立更加公平更可持续的社会保障制度，党的十八届五中全会提出了一系列非常具体的措施，比如“拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险”。“健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策。全面实施城乡居民大病保险制度。改革医保支付方式，发挥医保控费作用。改进个人账户，开展门诊费用统筹。实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。整合城乡居民医保政策和经办管理。鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。鼓励商业保险机构参与医保经办。将生育保险和基本医疗保险合并实施”。“统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活”。通过这些政策和部署的逐步实施，建立更加公平更可持续的社会保障制度的目标才能尽快实现。
（本章完）