二、“十三五”至2025制造业结构调整主要方向与具体政策建议
当前，一场新科技革命和新产业变革正在发生，美日德等工业强国成为主要引领者。美国推出了工业互联网战略、先进制造业国家战略等一系列规划，以重振其制造业在全球的领先地位。德国提出了工业4.0国家战略，强化将高新技术、物联网及服务全面应用于制造业，以强化德国的工业强国地位。日本出台了新技术新产业发展战略，重申科技立国国策，以保持日本工业的全球竞争优势。在美日德等制造强国引领下，全球制造业出现了一系列重大变化，主要有五大新趋势：一是新技术革命催生新产业新业态兴起。二是互联网经济带来生产方式深刻变革。三是制造业生产服务化迅速发展。四是制造业两大国际新流向已成趋势。五是跨国公司调整全球资源布局。制造业发展新趋势正在给我国带来新挑战：一是新技术新产业革命挑战。二是新国际经贸规则挑战。三是新国际贸易保护主义挑战。四是发达国家再制造和后起新兴国家产业振兴挑战。
基于上述背景及《中国制造2025》，我们提出了“十三五”至2025制造业结构调整主要方向与政策建议。全面深入调整优化制造业结构，重点抓几个主要方面。
（一）调整产业和产品结构，提升整体综合实力
在调整产业结构方面，明确重点产业领域发展方向。先进装备制造业，重点发展关键基础零部件及基础制造装备、重大高档数控机床、智能机器人、航空航天装备、轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备等；原材料工业，重点调整优化钢铁、有色金属、石油化学、建材，发展新材料等；消费品工业，重点改造升级轻纺、食品和医药工业等；电子信息产业，重点发展集成电路、网络通信设备、操作系统和工业软件，实施“互联网+”计划。以经济手段为主、法律手段为基、行政手段为助，强化环保、能耗、安全等指标硬约束，建立化解产能过剩、淘汰落后产能长效机制。
在调整产品结构方面，以开发品种、提升质量、提高效益、改善服务为重点，大力实施质量和品牌战略，提高制造业产品设备附加值和竞争力。健全技术标准体系，优化产品设计，强化知识产权保护，推动企业建立全员全方位、产品全生命周期的质量管理体系。提高工业制成品整体质量档次，高、中、低档产品协调发展，高档产品看齐国际先进标准水平，中档产品适应百姓提高生活品质需要，低档产品符合起码质量卫生安全要求。提高全民品牌意识，鼓励企业制定品牌发展战略，培育民族品牌与国际品牌，建立品牌评价与监测机制，创立中国的世界品牌。
（二）调整供给要素结构，增强内生发展基础
一要提升人力资源素质。我国人口红利时代正在结束，人力资本红利时代正在到来。要挖掘人力资本红利，健全与完善各类各层次人才发现、培养、使用与激励的体制机制。扩大科研院校科技人才队伍，提高应用型科技人才比重，为其提供创业创新自由发展空间。完善高端人才引进制度机制，大力引进海外华人与非华人科技人才。提升企业科技研发人员地位，完善股权、劳动报酬激励机制，充分发挥其在企业创新中的重要作用。全面提高产业工人基本素质，强化普通员工技能培训与提升，扩大企业工程师、技师和通用技能熟练工队伍，全面提高劳动生产率。充分尊重企业家和企业管理人才，严格保护其财产权、股权等合法权益。健全国家、企业、社会相结合的职业培训制度机制，对中小企业员工普遍开展职业免费培训。
二要节约集约利用土地资源。全面推进城市建设用地市场化改革，提高土地资源节约利用、集约利用和有效利用水平。取消城市增量建设用地“双轨制”供应制度，非公共和公益性土地一律推行市场化定价政策，国有与民营企业平等参与。严格执行工业用地最低出让价标准，提高出让标准，缩小其与商业和住宅用地的过大差价。实行工业用地弹性出让和年租制度。推进城市工矿企业存量土地市场化转让，对过去无偿划拨和转让给企业的工矿用地，要重新确定其与国家与企业的权益关系，通过租赁等方式由企业向国家缴纳租金。
三要节约集约利用矿产资源。全面推进国家矿产资源市场化改革，深化资源性产品价格和税费改革，通过提高能源资源使用成本倒逼发展方式由粗放向集约转变。清理和取消对传统能源和资源性产品的各种显性或隐性补贴，对国有企业过去占有的矿产资源，逐步按市场价格收取特许权使用费。
四要强化金融服务实体经济。改进支持实体经济政策，缩小实体经济与金融的过大利益差别。发展互联网金融，提升金融市场配置资本效率。积极稳妥推动利率市场化进程，从根本上抑制低效率粗放型投资。放开市场准入，发展民间金融。建立多层次资本市场，健全证券市场、扩大三板市场、发展区域性场外市场，提高企业债券规模与比重，充分满足多元化和多层次企业与个人投资需求。
（三）调整地区布局结构，发挥区域比较优势
一要强化地区布局顶层设计。落实区域主体功能区规划，做好地区制造业布局发展规划，深入挖掘和积极培育制造业地区发展的动态比较优势，实行差别化的地区产业政策，探索制定地区制造业项目负面清单。
二要处理好中央与地方关系。中央重在制定与监督实施国家产业的地区布局规划、政策和负面清单，除影响全国的特大型项目需中央审批或审核外，其他项目均由地方自主。地方也要大幅度减少审批，放权企业自主决策投资。
三要协调区域发展战略实施。继续积极实施东中西部和东北等四大区域发展战略政策，结合大力实施长江经济带、京津冀协同发展和“一带一路”三大经济战略，对各个相关地区制造业发展的方向、重点及政策进行适当调整和完善，提升区域与地区制造业协调发展水平。
四要推进产业合理有序转移。坚持政府引导与市场机制相结合、产业转移与产业升级相结合、优势互补与互利共赢相结合、资源开发与生态保护相结合，引导地区制造业产业发展合作与有序转移。强化产业转移中的资源利用、环境保护
与生态安全监管，禁止落后加工制造业异地转移。
五要正确处理地区产业雷同与产能过剩问题。坚持遵循市场决定资源配置规律、充分发挥地方积极性主动性和尊重企业自主投资决策权，制定主体功能规划和重大生产力布局规划实施政策，及时调整产业发展指导目录，强化与完善产业进入的资源消耗、环境保护、品质质量等方面标准，探索提出地区产业项目负面清单，严格法律政策执行监督，严惩违法违规行为。
（四）调整所有制结构，推动国有民营融合发展
发挥国有、民营与外资企业各自比较优势，大力发展混合经济，增强三类企业发展的相融性、相助性和互补性。
一要优化国有资本投向与产业布局。以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业和保障国家安全。减少国有资本在过度竞争产业领域的投资，大幅度收缩其在竞争性产业中的低效与无效资本。
二要深化国有企业制度机制改革。以规范经营决策、公平参与竞争、提高企业效率活力、承担社会责任为重点，深化国有企业改革。准确界定不同国有企业功能作用，破除各种形式的行政垄断。自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务。推进公共资源配置市场化。提高重点央企的行业集中度、技术创新能力和市场竞争力，充分发挥其在重点行业中的骨干与引领作用。
三要为民营经济发展创造更广阔空间。坚持权利平等、机会平等、规则平等，消除各种隐性壁垒，打破行业垄断，放开特许经营领域民营企业进入。支持民间资本平等进入重要能源资源和高端制造领域，有序放开武器装备、航空航天和核工业等国防科工领域。
四要全面提高利用外资水平。进一步放宽制造业准入，完善外商投资产业目录。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期，努力保持外商投资继续增长势头。优化外商投资结构，引导外资更多投向高新技术、高端制造、节能环保、新能源等领域和中西部地区，鼓励跨国公司在中国设立地区总部和全球研发中心。
（五）调整技术创新结构，提高整体科技实力
全面增强企业自主创新能力，大力推进企业技术改造，普遍提高企业技术装备水平。
一要强化企业创新主体地位。鼓励企业扩大技术投入，提高研发投入比重，增强创新能力。引导重点企业紧跟新技术革命步伐，推进重点企业原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。支持重点行业、重点领域的重大技术改造项目，引导中小企业加强技术改造。
二要健全制造业技术创新体系。加快构建以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，充分利用国际资源，有效整合国内资源，建立一批由工业企业、科研院所和高校共同参与的产业创新战略联盟，建立产学研用风险分担机制、补偿机制和利益共享机制。
三要加强制造业共性（关键、基础）技术研发。充分利用国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程技术中心和国家工程技术研究中心等相关科技资源，支持开展关键共性技术和前沿技术研发，逐步形成分布式、网络式的共性技术（关键、基础）研发体系，为企业提供技术成果辐射、转移、扩散与转化的平台。
四要全面实施知识产权战略。建立重点产业知识产权评议机制、预警机制和公共服务平台，完善知识产权转移交易体系，发展知识产权服务业。完善工业技术标准体系，制定新兴产业和“互联网+”重大技术标准。支持基于自有知识产权的标准研发、评估和验证，促进更多中国标准成为国际标准，提高在国际标准领域的话语权。
（六）调整企业组织结构，提高企业国际竞争力
遵循市场竞争、规模经济、专业分工、产业配套原则，提高重点企业产业集中度，形成以产业链为纽带，骨干企业为龙头，大中小企业协作配套、上下游企业协调发展的局面。
一是大企业做强做大，提高核心竞争力。发挥市场决定作用，推动优势企业强强联合、兼并重组，促进规模化、集约化经营。鼓励大企业大集团在研发设计、生产制造、品牌经营、专业服务、系统集成、产业链整合等方面形成核心竞争力。结合“一带一路”战略，推动行业骨干企业实施“走出去战略”，利用全球市场、全球资源开展境外并购和投资合作。鼓励国内技术成熟、国际市场需求大的行业，向境外转移部分生产能力。
二是中小企业做精做专，增强内在素质。引导和支持小企业专业化发展，支持成长性小企业做精做优，发展一批专业化企业。着力营造环境、改善服务，鼓励、支持和引导小企业进一步优化结构和转型成长。协助小企业制定技术创新战略，鼓励有实力企业申报省级和国家级重点项目，在科技专项资金上给予小企业更大支持。
三是大中小企业广泛协作，发展产业集群。引导大型企业与中型、小型企业通过专业分工、订单生产等多种方式广泛开展合作，提高协作配套水平。大力发展产业集群，提高中小企业集聚度，优化生产要素配置。
四是推动企业适应产业链和新业态健全组织结构。鼓励重点企业根据产业链进行组织结构调整，推动上下游间的纵向关系整合和产业链各个环节上横向兼并，实现资源的全国与全球合理配置。适应制造业新业态、新商业模式，通过整合公司业务流程、企业文化、激励机制、员工队伍、资源能力来优化组织系统，增强企业竞争力。
（七）调整经营形态结构，发展新业态新商业模式
把握国际产业新业态新商业模式发展趋势，结合我国实际，遵循市场决定配置资源规律，发挥政府引领作用。
一要加强政策引导。加强新业态新商业模式的梳理、统计和分析工作，完善和出台支持新业态新模式发展政策，加强公共服务平台、示范基地建设，研究建立配套政策措施。
二
要线上与线下融合。发挥线下资源优势，引导企业利用信息技术，突破外部资源利用界限，大力发展境内外电子商务。鼓励企业为适应电子商务特点和新消费方式，对产品设计、品牌推广、营销方式、渠道物流、支付结算、售后服务等环节进行革新，以新型业态促进线下生产与销售。
三要产业与金融结合。鼓励企业开展资本运营，发展互联网金融，寻找战略投资伙伴或引入创业投资资本，采取投资控股、债务重组等方式，收购境外知名品牌、先进的营销网络和研发机构。
四要制造与服务结合。以价值链、产业链延伸为重点，引导企业依托制造优势发展服务业，从生产加工跨界拓展为流程控制、产品研发、市场营销、客户管理等生产性服务，向服务提供商转型。
五要加强平台建设。鼓励电子商务交易平台建设运营，推动政府和运营商共同投资建设。引导具备实体市场进行信息化、智能化、多功能化改造，推动企业运用电子商务平台和跨境贸易电子商务平台等开拓市场，促进虚拟平台与实体生产网络深度融合。
（八）调整民用与国防工业关系，推进军民融合发展
强化国家顶层设计和战略统筹，深化国防科工体制改革，推进军民产业资源共建共用共享、要素优化配置合理流动，形成技术相互转化、产业相互促进、企业互动发展、军民深度融合的国防科技工业新格局。
一要调整军工管理体制。重点针对军工和民口两条线、科技研发多头管问题，改革军工管理体制，强化军民融合协调机制，实现军品生产服务军方、行业管理集中统一、科技研发全盘统筹的格局。制定军民融合战略规划，明确目标重点和思路举措。
二要推进军工国企改革。推进军工国企分类改革重组，深化军工相关科研院所改革，明确功能定位和战略目标，调整负责人考核机制；发展混合经济，多渠道多方式引入民口国有和民间资本，健全法人治理结构，为军工企业转变理念提供制度土壤。
三要加快军转民步伐。以军用技术转移与合作为重点，调整技术解密制度，健全信息发布渠道，完善技术、资源和产业合作体制机制，推动通用技术和产业发展；尽快梳理已有技术，加快成果解密，鼓励以转让、合作等方式发展民品。
四要畅通民入军渠道。有序放宽军工行业准入门槛，建立需求信息发布制度，改革军品定价机制，完善国家投资政策，军口资金平等支持民口企业的军品研发生产，形成军工之间、军口民口之间有序竞争格局，构建根植于国民经济的小核、大协作、开放型国防科研生产体系。
五要推进军民资源共享。统筹军民两用科研生产基础设施布局，明确资源开放共享重点领域，建立共建共享机制，促进资源合理流动、有效配置。推进标准通用化工程，全面梳理现有标准，推动军工领域逐步采用民品标准，消除军民技术转化壁垒。
六要发展军民结合产业。加强制造业与武器装备发展、能力建设的规划衔接，统筹科技项目布局，建立协同创新机制，加快突破关键材料、核心元器件、基础软件、军用动力、先进设计试验制造手段“五大瓶颈”，增强军民两用工业发展基础。加强科技、产业集聚区共性技术和服务平台建设，促进军民结合产业规模化、集聚化发展。
（九）调整进出口结构，推动外贸增长方式转变
适应经济全球化新趋势，推动对内对外开放相互促进，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置，转变外贸增长方式，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。
一要从出口导向向产业优势导向转变。提升制造业国际竞争力，形成世界优势产业，让全世界因中国的产业优势而需要中国产品。改外贸需求（出口导向）带动外贸生产为外贸生产（产业优势）推动外贸需求。重点加快外贸转型基地建设，依托外贸产业集聚区，加快培育一批轻纺医药、五金建材、专业化工、工程机械等专业基地。
二要从粗放型贸易向集约型贸易转变。大力提升加工贸易，鼓励加工贸易转型升级。推动我国本土企业进入加工贸易产业链和供应链，并充分利用全球资源、全球市场做大做强。鼓励加工贸易企业延伸产业链、增值链，提高本地增值、本地配套比重。推动来料加工企业转型，培育一批加工贸易梯度转移重点承接地与示范区。创新加工贸易模式，形成有利于内陆产业集群发展的体制机制。
三要从中低端要素集成品为主向中高端要素集成品为主转变。全面提高制成品的技术要素、创新要素、智慧要素、文化要素、品牌要素、国际要素含量。推进企业自有品牌、自有知识产权和高附加值产品出口。鼓励企业采用国际先进技术标准，参与国际标准制定。建立国家出口产品质量风险动态监测体系，强化企业质量和诚信自律。鼓励低碳排放、节能环保产品贸易，严格控制高污染、高耗能行业加工贸易。
四要从以西方市场为主向全球多元市场转变。努力保持中国制造业出口产品在西方市场的竞争优势，保持和扩大市场份额，着力开拓新兴国家市场、发展中国家市场，特别是非洲与南美市场，形成中国制成品出口的全球多元化市场。巩固传统市场，培育周边市场，开拓发展中国家市场，提高发展中国家在外贸中的比重。
五要积极参与跨区域自由贸易区建设。加快实施自贸区战略，进一步完善政策，扩大已有自贸区伙伴市场规模。加大与相关国家的自由贸易区谈判，争取更多的中外双边与多边自由贸易。积极应对TPP谈判，争取国际贸易新规则的话语权。深化中国（上海）自由贸易试验区改革，加快推进天津、广东和福建自贸区建设，继续扩大自贸区范围。
六要推进重点企业向国际化经营发展。进一步实施“走出去”战略，推动优势重点企业利用全球资源，开展国际化经营，构建全球布局产业链体系，培育一批世界级中国跨国公司和全球公司。鼓励国内技术成熟、国际市场需求大的行业和企业，向境外转移生产能力。鼓励国内企业在科技资源密集的国家（地区）设立研发中心。支持我国重大技术标准海外应用，增强中国企业国际影响力。
（本章完）