三、目前党的执政方式需要改进的主要问题分析
（一）执政理念上存在误区
长期以来，党的执政方式存在着一些需要改进的突出问题，比如国家权力过分集中在党的手里，党政不分、以党代政，党的执政方式缺乏法制规范等等。这些问题的存在，固然有历史和现实的原因，但首先和广大干部的执政理念有关。不少干部在执政思想理念上存在着诸多误区，这些误区主要表现在：
第一，把党的领导和执政理解为党可以对国家机关直接发号施令，可以对国家权力直接进行指挥，或认为共产党执政就是一切由党决策，国家机关只负责落实和执行。
我国是一个有着二千多年封建历史的国家，封建主义思想在人们头脑中根深蒂固。封建社会实行高度集权的政治统治，国家权力结构单一，封建皇帝作为国家权力的代表，居于权力系统的最高位置，以所谓“圣旨”的名义对下发号施令，一切官府衙门和社会各个方面只能“奉旨承办”，不得有任何违抗。封建皇权具有高度的权威性和统一性，权力指向明确，权力运行单一，上级要求下级绝对服从，下级心安理得、心悦诚服地接受服从。这就是封建社会政治专制体制的典型特征。由于这种体制和模式在我国运行时间太久，积淀太深，以至成为一种政治文化和思维定势从而对我国人们的思想观念产生着广泛深刻的影响。正如一些学者所言，“中国是背负着沉重的历史包袱走向近代社会的，中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命虽然改变了封建制度，从制度层面根本否定了传统政治文化，但作为观念形态和社会心态的传统政治精神，并没有随着社会关系和社会制度的变迁而彻底消失。相反，作为一种内隐的深层结构为社会心理所凝聚，在新制度的实现形式、具体操作程序、党的执政方式、人们的思维方法、行为模式、价值判断等方面仍可见旧的政治精神的陈迹”。
中国共产党人是用马克思主义科学理论武装起来的，深知主权在民、权力是人民赋予的道理，但在代表人民运用权力以及在运行权力的具体方式上却依然受着传统政治理念的影响。比如党在执政后依然实施一元化的领导方式，一方面当然是受当时社会政治条件限制和前苏共执政模式的影响；另一方面，就是党在夺取政权后、在全面执政的条件下缺乏对政党执政一般规律和政党执政科学方式的全面系统探索，仍然按照传统的政治思维模式思考、认识问题，认为执政就是领导，领导就是执政，把领导和执政混为一谈，既然党是领导者，是执政党，自然可以对国家一切事务作决定、下指示，也可以对国家政权直接发号施令，甚至可以直接干预、指挥国家政权。而且更重要的是，长期以来，全党上下普遍认同这种观点，接受这种理念，认为这是天经地义、理所当然的，因而在政治实践中也往往运用自如，得心应手。正是因为有这样的政治理念作基础，所以当我们党提出“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”，以及“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组”等执政原则时，才在实践中得到了不折不扣的执行。
第二，把党领导、掌握国家政权理解为党可以代替国家机关直接行使国家权力。
早在改革开放初期，邓小平就明确提出，要着手解决党政不分、以党代政的问题，实行党政职能分开。但时至今日，这一问题依然未能很好解决，究其原因，除了和我们现行政治体制和领导体制有关外，就是和许多干部的思想认识有关。在不少干部看来，党既然领导、掌握国家政权，除了可以对国家政权发号施令、直接干预指挥国家政权外，还可以直接代替国家机关行使国家权力；并且认为，党在社会各层面、各领域都拥有十分健全的组织体系，机制有效，建制完整，完全可以承担起运行国家权力的职能。
所以产生这种思想认识，主要是一些干部不了解政党的功能和执政党的基本职责，把执政党作为政治组织要承担的职能和作为公共权力承载组织的国家机关所承担的职能混为一谈。诚然，党领导国家政权，执掌国家政权，但党对国家政权的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导；党执掌国家政权，主要是党组织推荐党的干部依法进入国家机关担任其负责人，党通过他们以国家的名义掌握和运用国家权力，从而实现党的政治纲领和执政目标。认为党领导、掌握国家政权，就可以代替国家机关直接运行国家权力，这实际上是我们党所以长期存在以党代政在执政理念上的根源所在。
第三，认为党只有将国家政权直接紧紧地掌握手中，才是加强党的领导，否则，就是放松和削弱党的领导。
坚持和加强党的领导，是任何时候都应遵循的基本原则，但如何才是加强党的领导，长期以来有着许多不同的理解和认识。一些干部思想深处认为，既然是加强党的领导，作为执政党，首先必须把国家政权直接紧紧抓在手里，牢牢控制在手里，而且越紧越好，越直接越好，否则，就是放松和削弱党的领导，甚至可能失去党的控制。应当说，这种思想认识的立场和愿望是好的，是值得肯定的，但这种思想理念没有科学认识如何才是真正加强党的领导，没有从根本上科学把握执政党的领导职责和执政职能。
邓小平早就指出，坚持党的领导，必须努力改善党的领导；只有改善党的领导，才能加强党的领导。“问题是党要善于领
导”。按照政治学原理，领导是一种政治活动，领导也有其自身活动的客观规律。正如有的学者所说，党的领导，就其动态而言，“是党对人民群众、其他党派及其成员加以引导、组织、率先示范的带领性活动”；就其静态而言，“是党同人民群众(以及其他追随者)之间的一种特定的关系状态，党组织通过自己在社会的政治、经济、文化等领域的事务中发挥着引导、组织、率先示范的活动，使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先、率先、先行的地位”。在执政条件下，党的领导首先是对全国各族人民的率先垂范、指引和带领，同时当然也包括对国家政权和社会事务的领导，但党对国家政权和社会事务领导的核心是政治领导，是对国家政治方向、政治原则和重大事项的决策和把握。这种情况下，党的领导的加强与削弱就主要不是以党对国家政权控制的松紧程度来衡量，而主要是以党自身的先进性和党在推动社会发展中所起的实际作用来衡量；更何况党夺取和掌握国家政权并不是党奋斗的根本目的，党奋斗的根本目的是党要通过掌握和运用国家政权为广大人民谋利益，实现国家富强和人民幸福。这样，党掌握、运用国家政权的方式是否科学，国家政权的效能是否得到了充分发挥，是否做到和实现了“三个代表”，才是党真正需要关注的，也才是我们考察党的领导是否得到真正加强的一个重要因素。
（二）权力过多集中在党组织手里
国家权力过多集中在党组织手里，是社会主义国家共产党执政的主要特征之一。权力过分集中，主要和国家政治体制和党的领导体制密切相关。革命战争年代，党为了保证军事斗争胜利，根据当时形势需要，党提出在革命根据地和解放区实行党的一元化领导。这种体制在当时无疑是必要的，也是正确的。但革命胜利后，党在全国范围执政，依然把这种领导体制保留下来，就给党的执政方式带来了许多问题和弊端。所以产生这种情况，主要是在长期革命斗争和解放初期社会主义建设实践中，党的一些领导人和广大干部，在思想上对这种高度集权的领导体制和模式有强烈的认同感，在行动上已经形成习惯，忽视了党在执政前和执政后领导职能的不同，把党的一元化领导方式的历史必然性误以为是永恒一贯的，缺乏对执政规律的科学探索，从而长期以来用领导革命的方式代替党领导人民执政的方式。尽管从实行一元化领导开始起，党就多次强调反对以党代政，以党治国，指出“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”而且邓小平在四十年代就深刻指出，以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党，是使党脱离群众的最有效办法。然而，数十年来，我们在解决和防止以党代政问题方面收效并不大，权力过分集中在党的手里，党政不分、以党代政，事实上比较严重地存在于党的各级机关。正如邓小平所说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。
改革开放后，随着经济和政治体制改革的不断深化，实行党政职能分开，理顺党政关系，科学划分党组织和国家机关的职能权限，应当说有了明显改进。但不可否认，多年形成的问题积重难返，长期以来权力过分集中于党组织的弊端不是一朝一夕所能解决的，更何况政治体制改革涉及国家政治权力的重新分配，和许多干部的切身利益息息相关，当然也和广大干部的认识紧密相连，因此，直到今天，一些地方党委大包大揽、权力过分集中的问题依然存在。这主要表现在：一是党的机关重复设置本属于国家机关设置的管理职能部门，一些党委领导不在政府任职，却分管政府工作。比如一些地方党委机关直到现在还设有经济工作部、农村工作部等，地方党委机关普遍设有政法委员会；党委宣传部是党的机构，但内设机构有相当一部分是直接管理政府事务的。一些地方党委副职，在政府没有担任任何职务，但分管经济、城市建设等属于政府领导分管的工作。二是党的机关大量包揽属于政府机关职能范围的行政事务，管了许多不该管、管不了、管不好的事情。由于党的机关设置了许多政府职能部门，自然就要行使政府一些职能，代替政府管事。比如一些党组织直接插手具体的经济社会事务，党的领导整天忙着跑项目、跑资金，招商引资，不亦乐乎；一些地方大大小小的行政事务，都要拿到党委会上讨论决定等等。三是有的地方党委仍然习惯于用传统的方式、方法组织、指挥人大、政府和政协工作，不注意发挥这些机关应有的职能作用。如有的地方党组织认为人大仅仅是履行表决程序，因此必须按党组织的意志办事；认为政府是党委的执行机构，一切都要服从党委决定；认为政协机关是摆设，需要了就用，不需要了就不用，就像一些人所说：“党委挥手，人大举手，政府动手，政协拍手”等等。四是由于党内领导制度不健全，一些党组织主要领导人作风缺乏民主，人治色彩严重，违背党的组织原则，常常用书记办公会代替常委会决策，用常委会代替党委会决定重大事项，人为地将权力过分集中在党组织手里，特别是集中到党组织主要领导者个人手里等等。
权力过多集中在党组织手里，党政不分，以党代政，既不符合社会主义市
场经济的发展要求，也不符合社会主义民主政治的发展要求，必然给党的事业带来严重危害。首先，权力过多集中在党组织手里，必然导致党政职责不清，职能混乱，权责不统一，国家机关的职能作用得不到充分发挥，国家机关工作人员的积极性得不到充分调动；同时势必造成整个国家政权运行混乱，致使国家内耗严重，效率低下，这种情况自然严重影响党的领导水平、执政水平和执政绩效。其次，权力过多集中在党组织手里，必然形成权力对党组织肌体的腐蚀，从而使党内产生大量官僚主义者，并由此导致党逐渐脱离人民群众，站在广大人民的对立面，最终必然动摇党的执政根基。第三，权力过多集中在党组织手里，党包揽一切，干预一切，任何事情都要党决定，必然使党的组织陷入各种具体利益的纠纷和冲突当中，成为各种社会矛盾的焦点，这种情况下，党自然无法形成强大的凝聚力和战斗力，当然就无法成为中国特色社会主义事业的领导核心，这也与党本身要承担的职能作用是完全背离的。第四，权力过多集中在党组织手里，必然使党陷入纷繁复杂的具体行政事务，这种情况下，党就难以谋全局，管大事，无法全力研究和贯彻落实党的路线方针政策，更无法集中精力抓党的建设，开展思想政治工作，做好党员管理和群众工作，最终必然损害党的领导和党的建设。
（三）执政方式缺乏法制规范
党的执政方式存在各种问题，归结起来主要是党的执政方式缺乏法制规范。我国是一个历史上缺乏民主法制传统的国家，法制意识不强，法制观念淡漠，社会法制不健全，人们缺乏严格依法办事的行为习惯，是全社会的普遍现象。这种现象反映到党内，反映到党的领导体制和执政方式上，就是党的执政方式缺乏法制规范。
党的执政方式缺乏法制规范，主要表现在以下方面：首先，党的执政地位缺乏明确的宪法和法律规定。宪法确认中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，社会主义建设必须坚持党的领导；同时宪法规定我国实行人民民主专政的宪政制度。但是，宪法没有明确规定党和国家权力的关系，也没有明确规定党在国家政权构成中的法律地位，只是从党的领导地位的一般原理中引伸出党的执政权，事实上这是把党与国家权力的政治法律关系，隐含在党领导人民以及对国体和政体的规定当中，而不是从宪法和法律上明确赋予和规定党的执政地位。这种情况与党实施依法治国的基本方略是不相适宜的。
其次，党的执政职能缺乏明确法律规定。作为执政党，自然要掌握、控制国家政权，自然需要拥有对国家重大问题的决策权，对重大立法的提案权，对重要人事的推荐权，以及对国家权力运行的监督权等等。然而长期以来，党的这些基本执政职能大都缺乏明确的法律规定。正是因此，多年来，党在执政实践中便可以随意集中国家权力，可以随意因时因地设置以党代政的组织机构，可以随意越俎代庖，大包大揽，可以随意以任何方式指挥、命令国家机关去实现党的某种意图等等。比如目前党的许多机关都设有各种各样的领导小组，不能说任何领导小组设的都没有道理，有的领导小组在特定时期、特定条件下的确能够起到综合协调、加强决策的作用，但确实有些地方党委设置的领导小组太多太滥，而且许多领导小组的工作职能和工作方式太随意，太不规范，致使正常的职能部门无法正常工作，严重影响了党和国家工作的制度化、规范化和程序化。又如目前国家机关中的文化、广播电视、新闻出版等部门，其机构本属政府序列，但却必须直接受党委宣传部的领导，许多工作首先要向党委报告，向党委负责；同样，属于政府序列的公安、司法等部门，在实际工作中也首先必须接受党委政法委员会的领导，即使经人大选举产生的法院、检察院，在一些地方实际上也是由党委政法委员会直接领导等等。再如人大对“一府二院”行使监督权时，由于党政职能缺乏法律规定，常常和党委发生撞车。因为人大依法对“一府二院”进行监督时，往往发现“一府二院”的许多决策实际上都是党委做出的，最后这种监督就无法再进行下去。
第三，党的执政活动和工作机制缺乏严格的法律规范。作为执政党，党的主张如何变成国家意志，党的建议如何向政权机关传达，党组织如何向人大推荐国家政权机关的主要人选，党组织与人大产生意见分歧时怎样协调关系，行政、司法机关向人大负责的同时，如何接受党组织的领导，行政、司法机关和党组织产生矛盾时如何调节等等，这些问题的解决目前在党的执政实践中普遍缺乏严格的法律依据和法律规范。
第四，一些地方党组织在执政手段上依然主要依靠政策而不是依靠法律。过去，党通过制定路线方针政策来统一全党的思想和行动，这就导致了许多干部常常把党的政策作为工作办事的主要依据。如一些地方党组织在处理工作时首先看“红头文件” 是怎样说的，而根本不管法律是怎样规定的。对国家机关和社会事务进行领导时，主要依靠组织决定和领导讲话，有的干脆实行党政联合发文，根本不讲法律规定。由于主要依靠政策而不讲法律，导致一些地方党委在处理同人大、政府以及政协的关系时，主观随意，方法简单，不讲程序，严重影响了党组织在地方工作中的政治效力。等等。
上述问题的存在，程度不同地给党的领导和建设带来了许多消极影响，也程度不同地给党的事业造成了许多不应有的损失，为此要求我们党必须通过改革完善党的执政方式切实加以解决。
（本章完）