六、构建发展新体制
党的十八届五中全会提出：“构建发展新体制。加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制。”构建发展新体制，是一项系统工程。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，经济社会发展面临新形势、新任务、新要求，构建与之相适应的发展新体制，既至关重要又非常紧迫。当前，要按照《建议》要求，突出重点，把握关键，协调推进。
（一）深化行政管理体制改革
党的十八届五中全会提出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。
对于在社会主义市场经济条件下，政府到底要履行什么职能，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作了新的表述：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”对这一表述，也可以进一步概括为“宏观调控、公共服务、市场监管、保障公平”十六个字，其主要任务就是搞好公共服务、弥补市场失灵，概括起来就是“三个一律”和“五个加强”。
所谓“三个一律”，是削弱政府职能方面的要求，包括：第一，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。第二，全面正确履行政府职能。最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。第三，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。所谓“五个加强”是强化政府职能方面的要求，包括加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
更好发挥政府作用，必须解决以往存在的政府职能“错位”“越位”和“缺位”现象。具体来说：第一，政府要弱化微观方面的管理职能，进一步放权给市场，积极提升市场的效率，积极打造服务型政府。应在坚持市场化过程中完成政府职能转变，提高执政效率。第二，政府要强化规范市场秩序和市场监管，规范中介组织的发展，建立社会信用体系，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假贩假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。第三，政府要加大社会管理和服务，如完善基础设施和公共服务，建立社保制度、医疗保障制度等，为市场经济发展营造良好环境。第四，政府要提高宏观管理的效率，必须减少行政层级，精简办事机构，按照精简、统一、效能原则，逐步解决层级过多、机构重叠和人浮于事等问题。
未来政府改革的本质，就是把适用于计划经济的政府管理方式和职能转变为适应于市场经济的政府管理方式职能。一要坚定推进市场化改革解决好政府的“越位”问题，把市场能做的交给市场做。二要解决好政府的“缺位”问题。从这个角度看，未来改革，政府的职能很可能不是减少了，而是增加了；政府监管的难度不是下降了，而是提升了。过去对于市场的管理，采取的办法是不让进入，这种管理相对容易；而当今在很多经济领域中，放低准入门槛之后，政府监管的水准就必须大幅度提高，这个难度更大。但是，当市场真正在资源配置方面起到决定性作用时，资源真正由市场机制调节，政府能够更好地发挥作用时，整个经济的活力就上升。
此外，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的重要作用，还必须处理好政府和市场的关系，加强二者的有机协调和配合。既要防止出现否定市场化改革方向的倾向，又要防止只讲市场化、忽视政府作用的倾向。经济发展既不是静态上的资源配置，也不是完全按预先规定的计划行事，既要靠市场这只“看不见的手”，让市场发挥决定性作用，但同时又要更好地发挥政府的作用，因为市场解决不了所有问题，市场既需要政府为市场提供规则和环境，又需要政府为市场上的弱势群体提供必要保障，转型期还需要政府为经济健康发展提供有效的引导和推动。唯有处理好政府和市场的关系，才能促进经济社会健康有效顺利地发展。当前，正确处理好政府和市场在资源配置中的关系还要注意以下内容。
第一，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，打破地域分割和行业垄断。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。
第二，深化市场配置要素改革，促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。要通过政府自身改革来撬动其他改革，让土地、能源、金融、科技人才等要素资源更多地由市场来分配、市场来说话，要素市场化配置改革犹如一把破解体制障碍的钥匙，成为区域经济转型升级的重要助推力。
第三，深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。深化行政体制改革、转变政府职能。当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，推动大众创业、万众创新，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。
（二）坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展
公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。鼓励民营企业依法进入更多领域，引入非国有资本参与国有企业改革，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度，更好激发非公有制经济活力和创造力。
（三）深化国有企业改革
国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。面对新形势新任务和国企改革发展中的新问题，党的十八大强调要深化国有企业改革，党的十八届三中全会也提
出了进一步深化国有企业改革的方向和任务。2015年党中央国务院专门印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，必将开启国有企业发展的新篇章。党的十八届五中全会强调，“深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。”
当前，要通过改革，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。一要分类推进国有企业改革，完善现代企业制度。结合不同国有企业实际情况，准确界定不同国有企业功能，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全公司法人治理结构。稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，国有资本投资项目允许非国有资本参股。二要完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失。完善企业内部监督体系，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督。建立健全高效协同的外部监督机制，强化出资人监督，加强和改进外派监事会制度，加强纪检监察监督和巡视工作，健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖。改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，形成国有资本市场化运作的专业平台。科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。三要健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整。引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换。推进国有企业改革，必须加强和改进党对国有企业的领导，明确国有企业党组织在公司治理中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。
（四）深化财税体制改革
科学的财税体制，是优化资源配置、转变发展方式、维护市场统一、促进社会公平正义、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届五中全会指出，要深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。这就为“十三五”时期财税体制改革指明了方向、提出了要求。
第一，建立事权和支出责任相适应的制度。政府间财政关系主要体现在事权、支出责任、财权、财力等几个方面。事权指的是一级政府在公共事务和公共服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。当前，建立事权和支出责任相适应的制度，应重点在以下两个方面努力：一是适度加强中央事权和支出责任。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、促进区域协调发展等重大事务，集中到中央，以提高全国的公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权；将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务明确为中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任，中央可以通过安排转移支付将部分事权的支出责任委托给地方承担。二是进一步理顺中央和地方收入划分。应在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，围绕调动各方面积极性、考虑税种属性等因素，深化税制改革，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。应遵循公平、便利、效率等原则，合理划分税种，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还等方式解决。
第二，建立全面规范、公开透明预算制度。近年来，随着改革的不断深化，我国预算管理制度改革取得了积极进展。但总体上看，现行预算管理制度仍不能完全适应国家治理现代化的要求，需要继续深化改革，尽快建立全面规范、公开透明预算制度。一要完善政府预算体系。为调动各方面积极性、推进基本公共服务均等化，政府的收支应全部纳入预算，实行全口径预算管理，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的收支范围和功能定位，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。同时完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。二要实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。当前，我国政府预算实行的是年度预算，这种安排客观上带有放大经济波动的作用。因此，必须建立跨年度预算平衡机制，把审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，把收入预算由约束性转为预期性，同时采取宏观预测、明确发展战略、强化预算上限和进行绩效评估等措施，优化财政资金配置，克服年度预算的局限性。三要推动预算制度透明化。预算公开透明本质上是政府行为的透明，既是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。当前，应不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。
第三，建立规范的地方政府举债融资体制。为有效防范和化解地方财政风险，党的十八届五中全会提出，建立规范的地方政府举债融资体制。当前，应重点做好以下工作：一是赋予地方政府依法适度举债权限。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。地方政府举债采取政府债券方式。二是对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府举债不得突破批准的限额。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。三是严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，并遵循市场化原则。举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。四是建立债务风险预警及化解机制。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。五是建立考核问责机制。把政府性债务作为严格硬指标纳入政绩考核。
第四，健全政府采购政策。我国政府采购制度从1995年开始试点， 2000年全面推行。从总体上看，政府采购制度在规范财政支出行为、提高资金使用效益、发挥源头防腐作用等方面取得明显成效，但同当前经济社会发展要求相比，仍有一定差距。当前，健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策，应着重做好以下几个方面工作：一是加强顶层设计。将政府采购管理制度
纳入国家发展战略总体设计，不能只在供应商、采购人、中介代理机构这个小圈子里打转。创造条件加快启动政府采购法修订工作，强化政府采购的政策功能和社会目标，并在采购需求确定、评审流程设计、绩效评价体系等方面作出刚性规定，确保相关规定可执行、可落地。二是细化配套措施。在优先采购使用创新产品方面，应出台有关创新产品的标准和采购管理办法；为支持广大科技型中小企业发展，可在采购数量上给予科技型中小企业专门的预留份额；还可允许国家自主创新示范区在这方面率先探索。在优先采购使用绿色产品方面，可以法规形式明确要求政府机关必须优先采购绿色产品，并制定政府采购绿色产品清单，发布政府采购绿色产品手册，建立绿色产品采购网络。
（五）深化金融体制改革
金融是现代经济的核心，金融体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立健全，适应市场经济要求的金融体制基本建立，金融宏观调控和金融监管体制不断完善。当前，我们要深刻领会和贯彻落实党的十八届五中全会精神，塑造金融开放发展新体制，提高金融服务实体经济效率，完善宏观调控方式和审慎管理框架，坚持底线思维，确保国家金融安全，促进经济金融平衡、稳健、安全和可持续发展。
要全面提高金融服务实体经济效率。健全金融机构体系，构建金融发展新体制。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。发挥金融创新功能，培育经济发展新动力。完善宏观调控方式，创新调控思路和政策工具。按照总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控。创新调控思路和政策工具。在区间调控基础上加大定向调控力度，增强宏观经济政策的针对性、准确性和前瞻性。推进汇率和利率市场化。让市场在人民币利率形成和变动中发挥决定性作用，进一步增加人民币汇率弹性。深化投融资体制改革，发挥财政资金撬动功能，创新公共基础设施投融资体制。
要构建结构平衡、可持续的金融体系。提高直接融资比重，建设直接融资和间接融资协调发展的金融市场体系。积极培育公开透明、健康发展的资本市场。加强多层次资本市场投资功能，优化企业债务和股本融资结构，使直接融资特别是股权融资比重显著提高。推进股票和债券发行交易制度改革。扩大民间资本进入银行业，构建产权协调、混合所有、有效竞争的金融服务体系。进一步发挥民间资本积极作用，拓宽民间资本投资渠道，在改善监管前提下降低准入门槛，鼓励民间资本等各类市场主体依法平等进入银行业。规范发展互联网金融，构建主流业态与新兴业态协调发展的金融体系。顺应信息技术发展趋势，支持并规范第三方支付、众筹和P2P借贷平台等互联网金融业态发展。支持具备条件的金融机构审慎稳妥开展综合经营。推进各类金融机构大数据平台建设，建立大数据标准体系和管理规范。
要建设绿色金融体系。引导商业银行建立完善绿色信贷机制。通过绿色金融再贷款、财政对绿色贷款的贴息和担保、对商业银行进行绿色评级等手段，鼓励商业银行进一步发展绿色信贷。充分发挥征信系统在环境保护方面的激励和约束作用。发挥金融市场支持绿色融资的功能。创新用能权、用水权、排污权、碳排放权投融资机制，发展交易市场。支持和鼓励银行和企业发行绿色债券。推动绿色信贷资产证券化。发展绿色股票指数和相关投资产品，鼓励机构投资者投资于绿色金融产品。建立要求上市公司和发债企业披露环境信息的制度安排。建立绿色产业基金。推动发展碳租赁、碳基金、碳债券等碳金融产品。
要构建金融业双向开放新体制。推进金融业双向开放，促进国内国际要素有序流动、金融资源高效配置、金融市场深度融合。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，提升股票、债券市场对外开放程度，建立与国际金融市场相适应的会计准则、监管规则和法律规章，提升金融市场国际化水平。有序实现人民币资本项目可兑换。转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。放宽境外投资汇兑限制，允许更多符合条件的境外机构在境内市场融资。完善外汇储备管理制度，多元化运用外汇储备。推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币。扩大人民币在周边国家和新兴市场区域化使用的便利性，逐步向国际金融中心和发达国家延伸。积极参与全球治理，以更加包容的姿态参与全球经济金融治理体系。顺应经济全球化潮流，加强宏观经济政策国际协调，促进全球经济平衡、金融安全和经济稳定增长。
要发展普惠金融。普惠金融是让每一个人在有需求时都能以合适的价格享受到及时、有尊严、方便、高质量的各类型金融服务。加强对中小微企业、农村尤其是贫困地区金融服务。发展多业态的普惠金融组织体系，构建多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系。完善农业保险制度，探索建立保险资产交易机制。完善筹资机制，建立更加公平更可持续的社会保障制度。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。
要坚持底线思维，实现国家金融治理体系和治理能力现代化。随着我国经济由高速增长转变为中高速增长，原来被高速度所掩盖的一些结构性矛盾和体制性问题逐渐暴露出来。切实防范和化解金融风险是“十三五”期间我们面临的严峻挑战。要加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。健全符合国际标准的监管规则，建立安全、高效的金融基础设施。建立国家金融安全机制，防止发生系统性金融风险。
（六）完善收入分配制度，推动形成合理有序的收入分配格局
我国已经基本确立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初步形成了以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节框架。但目前收入分配领域仍存在一些突出问题，城乡、区域、行业乃至社会成员之间收入差距依然较大。今后，要继续调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度，缩小收入差距。健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，推行企业工资集体协商制度。完善最低工资增长机制，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，完善适应机关事业单位特点的工资制度。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。
同时，还要加快形成有利于创新发展的人才培养引进使用机制。推动人才结构战略性调整，突出“高精尖缺”导向，实施重大人才工程，着力发现、培养、集聚战略科学家、科技领军人才、企业家人才、高技能人才队伍。实施更开放的创新人才引进政策，更大力度引进急需紧缺人才，聚天下英才而用之。发挥政府投入引导作用，鼓励企业、高校、科研院所、社会组织、个人等有序参与人才资源开发和人才引进。完善人才评价激励机制和服务保障体系，营造有利于人人皆可成才和青年人才脱颖而出的社会环境，健全有利于人才向基层、中西部地区流动的政策体系，为创新发展提供有力的智力支撑。
（本章完）