七、促进人口均衡发展
人口是关乎国计民生的大问题。党的十八届五中全会提出，“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，对《中华人民共和国人口与计划生育法》做了部分条款的修改。这是我国自20世纪70年代实行计划生育政策以来生育政策的一次重大调整与完善，将开启我国人口发展与计划生育事业的新时代。当前，我国面临的人口问题主要有哪些？如何理性看待我国的人口形势，并相应地进行人口政策调整和战略转向？诸如此类一系列问题都需要我们审时度势，从大局出发，作出具体全面的分析。
（一）我国当前人口形势和人口问题
衡量一个国家人口适量与否要考虑三个因素：一是人口与资源和环境的可持续发展，既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展；二是国家目前及今后一个较长时期经济社会发展所需要的人力资源；三是世界整体特别是周边国家人口数量的增减及其对人口输出和输入的需求。
根据我国国家统计局数据，2014年年末，中国大陆总人口136782万人，比上年末增加710万人。过去我们认为，中国人口问题就是人口规模太大，由此带来很多压力，所以要控制的是人口增长。新的历史阶段，我们需要与时俱进地认识和发展人口控制理论。在当前全面深化改革的背景下，我国人口发展面临诸多风险和问题，主要有：出生缺陷风险，独生子女风险，人口失衡风险，人口拥挤风险，人口红利消失风险和人口老龄化风险。
出生缺陷风险。出生缺陷风险是指一种人口素质的发展风险。出生缺陷是环境和遗传交互作用的产物。出生缺陷不可不察不可不防，每年国家和家庭都要为此付出沉重的经济代价。1989年，我国曾提出“零素质婴幼儿人口”的概念，即由于严重的出生缺陷导致终其一生都没有任何康复可能和发展价值的婴幼儿人口。一个社会的零素质人口规模越小，增量越小，就越是健康越有希望。
独生子女风险。具体来说，是独生子女九大风险理论，即独生子女成人风险、成才风险、婚姻风险和养老风险，独生子女家庭的结构缺损风险、独生子女父母的养老风险，独生子女社会的发展风险、国防风险和责任风险。无论是强制性一胎还是自愿性一胎，结果都难以规避独生子女的九大风险。
人口失衡风险。人口失衡包括了男女性别比例失衡和老少人口比例失衡，这两大风险可以说是独生子女风险的延伸，属于结构性人口问题，其复杂性和挑战性超过增量性人口问题。在一胎化为主导的政策约束下，挤压出了出生人口性别比的失调和偏高问题，独子老龄化和无后老龄化两大难题，从而产生了可能威胁社会稳定的婚姻安全问题和养老安全问题，这是民生之大计。问题还在于，人口生态的失衡很难通过非人口的途径得到解决。由于从1980年代初以来出生人口性别比长期、普遍、严重的失调一定会积累和引发若干年后的婚姻挤压，产生规模巨大的以男性可婚人口为主的“单身人口”和“失婚人口”。
人口拥挤风险。主要表现为人口过度集聚，人口过度集聚是地区发展不平衡的产物，人口的流动迁移是比较利益诱导的产物。日本人口结构面临的问题之一就是由于地区差距扩大，导致人口加速向首都圈集中。北京作为首善之区也遭遇了人口膨胀的问题，大城市病归根结底是城市版图过分扩张的问题。土地的城市化和人口的城市化，以及人口的城镇化和人口的都市化如何平衡，都是国家发展需要考虑的战略问题。
人口红利消失风险。所谓人口红利期，就是人口转变过程中所出现的被抚养人口比例下降、劳动年龄人口比例升高，从而劳动力供给相对丰富的一个时期。改革开放以来，人口红利不断转化为劳动力成本优势，推动我国从一个贫穷落后的国家快速发展成为中等偏上收入国家。然而，与其他国家相比，我国人口红利来得快、去得也急。随着生育率快速下降，人口老龄化加速，劳动年龄人口无论从占比还是从绝对数量看都在下降，人口红利减弱甚至消失已经成为我国经济必须面对的挑战。
人口老龄化风险。所谓人口老龄化，是指60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7%。据民政部《2013年社会服务发展统计公报》显示，截至2013年年底，我国60岁及以上老年人口
占总人口的14.9%。这表明，我国已进入并将长期处于老龄社会，人口老龄化成为我们亟需高度关注的课题。十八大报告强调，“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。”因此，加快推进和深入开展人口老龄化相关研究，是积极应对人口老龄化挑战的题中应有之义。
（二）二胎政策的实施和影响
针对以上我国人口发展面临的种种问题，调整计划生育政策就显得尤为迫切而重要。早在2013年，党的十八届三中全会就提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”2015年召开的党的十八届五中全会再次提出，“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。这一重大政策的调整，具有极为重要的历史意义。
习近平在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》（以下简称《说明》）中对全面开放二胎政策作了进一步的解释和表述：“当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。现在的生育主体是80后、90后，他们的生育观念变化了，养育孩子的成本也增加了，同时社会保障水平提高了，养儿防老的社会观念明显弱化，少生优生已成为社会生育观念的主流。一方面，据调查，实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对。截至今年8月底，提出生育二孩申请的只有169万对，占比为15.4%。另一方面，我国人口老龄化态势明显，2014年60岁以上人口占总人口的比重已经超过15%，老年人口比重高于世界平均水平，14岁以下人口比重低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，这种趋势还在继续。这些都对我国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。”
全面开放二胎，对于调整我国人口结构，实现人口均衡发展，有着重要意义。《说明》强调，“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，可以通过进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。国家卫计委等部门经过认真测算，认为实施这项政策是可行的。”
总体来说，全面开放二胎的影响主要表现在两个方面：首先，全面放开二胎能够满足一些家庭被压抑的生育意愿，有利于从政策的层面减少“风险家庭”的产生，确保年轻家庭发展的安全性。独生子女是高风险家庭，为防范新失独家庭的产生，就要从改变家庭人口结构做起，发展双子“健康家庭”以抵御家庭发展过程中可能出现的“失独”问题。其次，全面放开二胎可以缓解一胎化带来的人口亏损、人口萎缩、人口失衡的风险。否则长此以往，所造成的人口危机将演化为民族存亡的危机。全面开放二胎不仅弥补了单独二胎的“不公平”问题，而且有助于缓解人口发展的“不均衡”问题。再次，全面开放二胎接近于适度低生育率，有助于中国人口走出低谷，实现人口均衡发展。
正是基于以上理由，在实行单独二孩新政之后，全面放开二胎生育政策应势而出。依照当下这种政策的制定理念与模式，更为科学而完善的人口政策相当可期，国策虽然不能改变，但政策将始终不断优化。
（三）促进人口均衡发展
党的十八大报告提出要实现“人口长期均衡发展”，党的十八届五中全会再次强调，“促进人口均衡发展。”实现这一目标，要着重把握好以下几个方面。
第一，推行户籍制度改革。《说明》对我国户籍制度现实和改革的必要性作了阐述：“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》预测，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。按2013年户籍人口城镇化率35.9%计算，年均提高1.3个百分点，年均需转户1600多万人。现在，按照常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿。问题是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题。”
正是基于以上情况，党的十八届五中全会《建议》提出，“深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。”同时，国务院印发的《国务院关于进一步推进
户籍制度改革的意见》提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，特大城市严格控制人口规模，实施“一城一策”。
户籍制度是阻碍农业转移人口融入城镇的主要制度性障碍，户籍制度改革是一项复杂而艰巨的系统工程。《说明》强调“要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标”。
加快推进这项改革，需要坚持六个原则：因城而异。有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇，应实行差别化落户政策，因地制宜、区别对待；因群而异。进城农业转移人口包括多种类型，需要区别对待；存量优先。户籍制度改革涉及面广，而且需要大量资金支持，必须量力而行，坚持渐进原则；自愿选择。尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择；基本公共服务全覆盖。对于不愿和不能落户的农业转移人口，应稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务主要面向户籍人口的局面；保障转移人口权益。在城镇化进程中，必须在推进城镇基本公共服务全覆盖的同时，维护好农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。
第二，深化改革延续人口红利。人才是中国经济实现成功转型的关键，经济要保持中高速发展，向中高端水平迈进，经济发展方式必须从劳动力和资本投入驱动型，转向主要依靠创新和生产率提高驱动型，这需要人才作支撑，需要充分激发人才红利，经济转向才会成功。具体来讲，要从四个方面入手：注重与市场需求相对接，培养多样化人才；创建具有国际竞争优势的人才制度，引进国际性人才；完善人才流动机制，引导人才资源的合理流动；推进发展方式转变，为创造人才红利打下基础优势。
第三，积极应对人口老龄化。党的十八届五中全会《建议》强调，“积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。”
根据《建议》要求，积极应对人口老龄化挑战，需要根据我国国情采取有效举措：完善社会保障体系。这是从根本上解决养老问题的制度安排。应加快完善老年人社会保障制度，尤其是加快建立健全老年医疗保障体系和老年社区服务网络体系，不断深化社会养老保险制度改革；大力发展老龄产业。应积极发展老龄产业，开拓老年消费市场，制定老年服务业发展规划，实施对老年服务业的扶持保护政策；加强相关基础研究。应在借鉴国外相关经验的基础上，立足我国实际，加强对人口老龄化的前瞻性和战略性研究，加快探索老龄社会的特点与规律，为应对人口老龄化提供科学依据；营造尊老爱老风尚。应对人口老龄化是全社会的共同责任。须着力提高社会各界对这一问题的重视程度，大力弘扬社会主义核心价值观及中华传统美德，营造尊老、爱老、养老、敬老的良好道德风尚。
第四，大力提高人口素质。目前，我国出生人口素质乃至整个人口素质尽管有所提高，但是仍然存在令人担忧的现象。在每年大约出生的1500万新生儿当中，有严重出生缺陷的，占1.3%。这就意味着每年将有20万左右缺陷人口的出生，给提高人口素质带来压力。另外，在我国还有20%-25%的人口患有各种遗传疾病。而智力低下，则是影响我国人口素质提高的主要因素。从心理发展状况和教育程度等方面看，我国人口素质问题也不可忽视。改善人口素质状况，是一项根本性的、长期性的而又十分艰巨的战略任务。为此，要全面贯彻落实以人为本、以人的全面发展为中心的执政理念，坚定不移地以全面深化改革、服务于民生为工作动力，切实关注出生人口素质和独生子女的成长，关注未来人口素质，关注人口安全，在加强和改进计划生育工作的同时，引导社会优先投资于人的全面发展，优先开发胎儿、婴幼儿的潜能和提高未成年人的综合素质，优先培植人力资源，加快人口大国向人力强国、人才强国转变的进程。
除了以上提到的几点要求，《建议》还强调，要“坚持男女平等基本国策，保障妇女和未成年人权益。支持残疾人事业发展，健全扶残助残服务体系”。同时，李克强总理还要求，必须依照法律程序来调整和完善人口政策。我们要严格遵循这些要求和指示，按照党和国家的部署和安排开展工作，只有这样，才能保证顺利实现人口均衡发展。
（本章完）