三、我国国资管理体制变革畅想
国有企业改革事关我国国民经济发展的全局，是一个复杂的系统工程，其中最为核心、最为根本的应是国有资产管理体制的改革。而且，国有资产管理体制的改革，因应科学发展观的要求，也是一个不断深化的过程。
随着时间的推移，特别是随着近几年国资国企改革实践与探索的不断深入和推进，国资监管在取得新的成果之际，因其客观环境发生了较大的变化，也出现了一些新的问题。因此，适时总结既得成果、及时探究问题对策、创新思考体制机制、重新审视监管架构，以推动国有资产管理体制和制度的不断完善，进而为国有企业改革和国资管理体制健全提供理论基础和前进指南，就显得既极为必要又极为重要。
（一）国家国资监管人构想
完善现时期国资管理，畅想未来国资体制，除了研究国家国资“出资人”外，开辟对国家国资“监管人”的研究路径，笔者以为至关重要。现就监管人存在的法理基础、设立宗旨及其地位和作用作一探讨。
1．监管人存在的法理基础
众所周知，国资委的定位问题，一直是完善现阶段国有资产管理体制最大的“困惑点”。由于国资委集出资人角色和监管者身份于一体，使得“政”与“资”、“资”和“企”以致“政”与“企”都难以取得实质性分离，从而难以实现“政资企”相互分开的内在意图—减少、避免乃至屏蔽“司空见惯”、“习以为常”的行政手法或非市场手段。所以，结果常常是“资”方尴尬，“企”方难受。
从前文提及的政资关系“行政化”看，政府（严格意义上应包括同级政府的党组织）与国资委之间，显然缺少权威“监督人”的存在。同样，从股东行为的“滥用化”看，国资委（只履行出资人职责时）与企业之间，则似乎更缺乏独立“监督人”的存在。
如果说上述现状客观上表明“监督人”有其存在的必要，那么，政策法理上是否有其支持或支撑呢？就是说，其存在的法理基础在哪里？作为探索性研究，笔者认为，其法理基础至少存在如下三方面：
第一，《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾提出：坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，国有资产出资人的职能和国有资产的监督职能不应该由同一部门施行。
第二，《国资法》将国有资产监督管理机构定位为“履行出资人职责机构”，而对企业国有资本的监管职责则从国资委现行职能中进行了实质性剥离的规定，为全国企业国有资产“监管人”的孕育提供了制度上的空间。更进一步，也为全国国有资本监管的“一盘棋”设计提供了机制上的可能。
第三，根据《OECD国有企业公司治理指引》的原则，首先，“当一个国有企业与私有企业展开竞争的时候，OECD就倡导政府在国企中的所有者身份和其他的政府职能之间应有一道明确的分界线”, “这在政府一方面是国企的所有者，另一方面又是竞争市场的规则制定者的情况下，无疑是十分明智的决定”。其次，“确有必要在政府及政府官员代行国有所有权时，建立一个类似‘防火墙’的机制将政府职能与所有权主体权利安全分离。”同时，“所有权和市场规则的行政管理上的完全分离，是国有企业和私有企业建立公平竞争的平台，以避免竞争扭曲的基本先决条件。”再次，“政府股东享有特权是不允许的，政府作为控股股东与其他主体作为控股股东时享有同等的权利义务，它不能滥用其权利损害中小股东的利益。”最后，“管理机关应该关注所有国有企业报告的真实性与一贯性，并最终公布一个准确的报告。在对所有国有企业进行定期年度分析的基础上，建立一个报告汇总系统。这种报告可以使公众更深入地了解一个国家的国有企业政策，更有利于他们实现对整个政策体系的民主控制。”据此，由于当前各级国资监管职能为所属政府国资委所拥有，“监管”在执行主体上与出资人同体，在执行意志上受政府及国资委支配，且各为其主，所以，国家在难以形成一个客观、透明的国有资产信息监管系统的情况下，更需要一个体现“一盘棋”的监管人。
2．监管人的设立宗旨与构建
综上不难理解，没有独立、权威的监管人，将是国家国有资产管理体制的一大制度性缺陷。而监管人，特别是拥有管资产管人管事的“权力”，集国家国资制度监管、市场规则监管、国有产权监管和国家所有者终极权益监管于一体的国家级“监管人”的构建和存在，我们认为，将是完善我国国有资产管理体制和制度最具挑战意义的一项重要变革。
为讨论的方便，笔者将此国家级国资监管人，姑且命名为“中国企监会”（仿照中国证监会）。其设立宗旨应是：
（1）强化“国家所有者”权益。
（2）体现《国资法》和OECD对“一盘棋”监管体系的要求。
（3）规范出资人机构职能和行为方式的需要。依据法律法规，既监督各级政府对出资人机构的行为的合法合规性，又监督出资人机构对所出资企业行为的合法合规性。
（4）消除单纯依靠由市场规律自我调节而引发的秩序混乱，平衡各对立群体间的利益失衡，弥补市场中的信息不完全、信息不对称等不良后果，完成全国集中统一监管体制的构建。
那么，如何构建中国企监会呢？出于探索，笔者认为可作如下设想：
第一，剥离全国现行各级（国务院国资委、各省、直辖市、自治区、地级市）政府国资监管机构“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归至独立、权威的“中国企监会”, “干净”各级国资委（出资人）的股东行为。
第二，剥离各级政府授权非国资委系统的出资人机构的“管资产管人管事”的权力，将所有监管职能收归“中国企监会”。当前我国国资管理体制的实际情况是，从中央层面看，国资委履行出资人职责的企业有123家，除此之外，还有涉及金融、铁路、烟草、邮政、文化、广电及教育、卫生、中科院等80多个部门所管理的3000多家企业（含企业化管理的事业单位）也在从事企业国有资产的经营。企业国有资产监管职能的集中统一，是为了避免《国资法》下的国资管理体制出现从“一龙治一水”到“九龙治九水”的混乱局面。
第三，将《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》所规定的“国资委指导监督的范围即一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整，地方国资委在规范性文件的抄报、法规实施的督查、举报案件的查处和重大事项的报告等四种监督制度”转变为行政法规，由中国企监会负责监督执行。
第四，将全国各级产权交易机构收归“中国企监会”，由其加以整合成为若干全国性的产权交易市场。拆除区隔、公平信息，规范程序、净化交易，促进全国企业国有资本要素在全国市场的顺畅流转和优化配置，有效防范国有资产在改制、转让、出售等诸多产权流转环节上可能发生的损失或流失。
第五，赋予中国企监会对各级政府（包括同级党委）之于出资人机构乃至所出资企业行为合法合规性的监督权。
3．监管人的地位和作用
基于以上构建，中国企监会的地位、性质和职能，可进一步设计如下：
（1）地位与性质：理论上对全国人民代表大会负责，但根据中国实际，比照“证监会”，可以是国务院直属的具有行政职责的事业单位。
（2）基本功能：
①研究制定国家所有权政策；
②研究和拟订企业国有资产监督管理的方针政策；起草国有资产监督管理的有关法律、法规，提出制定和修改的建议；
③对全国各领域企业国有资本实行集中统一监管，垂直领导中国企监会派驻各省（直辖市、自治区和计划单列市）的企监局；
④制定全国企业国有产权交易市场监管的规章、规则和办法。规范开展企业国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作；
⑤垂直领导全国性企业国有产权交易机构。对全国企业国有产权交易市场实行集中统一监管，管理交易机构领导班子和领导成员；
⑥制定国家出资企业高级管理人员任职资格的管理办法，负责任职资格的监督和对违规违法者的准入处罚；
⑦负责全国企业国有资产统计与信息资源管理；
⑧依法对关系企业国有资产违规违法行为进行调查、处罚；
⑨承办国务院交办的其他事项。
（二）我国国资管理体制变革畅想
前文分析与研究表明，完善我国国资管理的大方向和着力点均已明确。而要承载上述大方向和着力点，研究认为，唯有在国资管理体制实现方式上有所变革和突破，我国国资改革才有可能取得实质性进展。因此，进一步探讨我国国资管理体制实现方式，必将摆上议事日程。
我们认为，就重要性和关键性讲，应从以下几方面思考中国国资管理体制的实现方式。一是设法拆解理清因果纠结。出资人、董事会、经理层之间避免行为方式的行政化，而尽可能地市场化。党政机关与出资人之间避免政治化行为，而尽可能地按照公司化规则行事。二是尽量区隔“权利”和“权力”。国资委应将其履行出资人职责与行使监管者职能进行界定，划分。在条件成熟时，国资委要么只做出资人，不做监管人，要么只做监管人，而不做出资人。三是着力构建国家统一所有权
益与中央和地方政府分级代表之间的约束与激励机制。四是努力构建国家统一监管人制度的全国企业国有资本监管体系。
1．过渡模式畅想
基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能，且暂时无法分离时，研究认为，未来早期的国资体制改革应采取过渡模式。而待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”有立法保障之时，再走未来模式，则较为理想。
此过渡模式，是一种在不改变国资委现有组织体制格局情况下所做的改革表现。国资委需要在其与所出资的国家出资企业之间构造一个或少数几个履行出资人职责、专门从事企业国有资本投资控股的中间体—控股集团公司。国资委将股东权利委托给它，由其专门以股东身份从事企业国有资本的经营运作。它不从事具体的产品经营，而是发挥承上启下的作用：既接受国资委的监督和管理，又发挥国有资本出资人的功用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替国家出资企业“遮风挡雨”。对国资委而言，还可以摆脱对企业经营管理的全面介入，而主要行使“监督”职能。
作为相应要求，国资委在内部组织建设上，应逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位，重点做强国有资本监管职责部分，逐步成为一个专业的监管人。国务院国资委与地方国资委的关系可维持现状，暂保持不变。
控股集团公司可依照三种思路来创立。一是通过改造现有资产经营管理公司。二是通过提升旗下一个或几个特大型企业。三是投资新建，如北京市国资委建立与其级别平行的国有资产经营管理中心。
由于在我国大型国有企业公司制、股份制改革的过程中，控股股东采取公司化运作，更有利于理顺上下委托代理关系，因此，研究认为，构建一个具有公司法人治理结构和规范董事会的资本控股集团，将更为重要。
控股集团公司主要有两方面职责：一是依《公司法》等法律法规，对所出资的国家出资企业履行出资人职责；二是遵循国家工业经济与产业规划等宏观政策，进行投资管理与资本运营。
此过渡模式的构建，主要基于三个方面的背景考虑：
第一，在改变不了国资委特设机构性质的情况下，通过设立控股集团公司（中央政府、省政府和地市政府国资委相应分别有“中控”、“省控”和“市控”集团公司）受权履行出资人职责，将“出资人”角色和国资委内部的“监管者”职能进行法律分离。
过渡模式框架示意图
第二，在党企、政企难以彻底分开的情况下，通过设立控股集团公司，一方面将其充当各级党政机关、国资委和企业之间的“防火墙”；另一方面将原旗下国家出资企业整体性“下沉”为名义上的国资委三级公司，从而减少或消除来自政治和行政上权力的影响，增强企业在市场经济海洋中游戈的自由，也有利于企业打造市场经济的核心竞争能力。
第三，在全国国资监管体系薄弱的局面下，通过将出资人职责授权出去，有利于国资委精心做好国资监管，从而为未来的“中国企监会”的成立和运行积累改革经验。
当然，此模式的运行，必然会遇到一些挑战。首先是党管干部利益格局变革的挑战，其次是企业领导人行政级别改革的挑战。
另外，过渡模式遗留的最大问题是，依然没有解决国资监管“割裂化”问题；同时对政府之于企业的干预，还不具有行政约束力。
2．未来模式畅想
未来模式或许是完善国资管理体制比较理想的模式。此模式下，国务院国资委凤凰涅槃：或者发展成为中国企业国有资本投资控股有限公司（比照中国投资有限公司，简称“中企投”），进而成为“淡马锡公司”，或者演变成为国家国资监管人“中国企监会”。
未来模式框架示意图
未来模式下的“中企投”，类似于“中投公司”，由国务院出资设立，董事可由来自原国资委、财政部、中央组织部等部门的人士担当。
中国企监会，可以为国务院直属事业单位。全国企业国有资本—无论“中企投”系统的企业国有资本，还是“省企投”体系的企业国有资本，也无论是原国资委系统的企业国有资本，还是其他出资人（如金融系统、烟草系统等）企业国有资本—均为中国企监会的监管对象。同时，政府之于企业的非市场行为，也为中国企监会所监督。
研究认为，此模式能较好地消除或化解本文第二部分所讨论的现阶段我国国资管理现状问题，同时也能很好地处理或解决第三部分完善我国国资管理中的核心问题。因此，有理由相信，它是国有资产管理体制的较佳实现方式。
毫无疑问，此模式的设立，必将牵涉更深、更广层面的变革。
（本章完）