四、我国农地转用制度改革的核心
因征地引发的矛盾是当下中国的焦点社会问题。各界普遍认为，在农地向市地转用过程中，应该改革征地制度，同时推动农民自主的土地流转。但在一些具体领域，看法分歧还比较大。在此，作者提出自己的初步思考。
（一）划清征收与流转的界限
划清征收与流转的界限，实际上就是确立政府与市场在土地资源配置方面的边界，也就是征地制度讨论中所说的公益范围。作者认为，考虑到我国所处的发展阶段和其他国家的一些参考做法，暂时不宜将征地范围严格限定于纯公益项目（学校、国家重点工程等），而应合理确定，然后根据改革实践逐渐收紧。从征地用途来看，大致有四类：建设国家重点工程、修路、建学校、建公立医院等；旧城改造、棚户区改造或者建设保障性住房；建设工业开发区、科技园区，推动地方招商引资；进行经营性开发，如开发房地产项目、建设商业中心。首先，从目前的情况来看，在城市规划区内，至少应该将房地产用地（包括商服用地和住宅用地）排除在征地范围之外；在城市规划区外，房地产用地和招商引资用地都应该排除在征地范围之外。
其次，建立规划论证和征地公益性审查机制。在制定土地利用规划和城市规划过程中，要经过地方人大论证，成立专门的“公益审查委员会”，由人大代表、独立学者、社会公众等组成。举办公开听证会，邀请社会各界（包括农民）参加。在征地项目上报前，要与利益相关者协商，要公开听取被征地农民的意见。上述过程要全程录像，并交由相关机构（上级政府或人大、法院等）统一管理。最后，国家对允许征地的项目类型逐项列举，超出列举名单的，在本地公益审查委员会通过的基础上，报请国务院审查批准。
（二）规范推动农地市场化流转
对于农地市场化流转，多数学者都表示赞同。但在一些具体操作问题上，仍有争议。例如有的学者提出，目前，入建设用地市场的农村集体土地，还应该限制在经营性的农村集体建设用地，而不应包括宅基地和乡村公益性用地。作者认为，这可以作为试点的开始，但不能长期局限于此，而应抓紧研究农地（不限于集体建设用地，包括集体农业用地）向城市市场化流转的制度框架，包括组织方式、入市程序、市场交易、政府管理等方面进行系统的制度设计。
需要指出的是，集体建设用地直接入市意味着取消了基于所有制的用途管制，这就需要强化基于土地使用类别的用途管制，即一般意义的土地管制。唯有如此，才能维护土地市场正常秩序。在集体建设用地直接入市方面，政府要从几个方面进行引导、规范和监管，例如：加快完善村镇规划；完善土地指标计划管理，将集体建设用地入市指标置于国家下达的建设用地指标之中；在村民自治尚不完善的情况下，
政府应发挥监管作用。
只要政府做好规划管理、用途管制和指标控制，农地的市场化转用就不会导致无序。例如，在作者调研过的北京郑各庄、江苏的永联村等，都是农民在政府引导下通过合理规划和有序转用实现了自主城市化发展。又如，北京西三环紫竹桥附近的香格里拉大酒店是20世纪80年代发展乡镇企业时建立的，土地所有权至今仍属于四季青乡，在这种方式下，土地的使用符合政府规划，不仅酒店正常运营，农民还能收取租金或者得到分红。
最后，妥善解决小产权房问题，按照尊重历史、市场定价、合理补偿、分类推进的原则，彻底清理全国的小产权房：
转为商品住房。按照小产权房开发之初的土地价款，由小产权房保有人补足小产权房地价款并依法上缴相关税费后，按50～70年使用期换发国有土地“大产权证书”，按照商品房对待。
转为经济适用住房。不能或不愿补足小产权房地价款的，将该房屋转为经济适用住房，十年内不得出售；十年后出售，增值收益部分50%上缴地方财政。
实施强制拆迁安置。对于少数严重违反土地利用规划和城市规划、对城市发展造成重大不利影响的小产权房项目，可以通过司法途径实施强制拆迁。国家可以通过提供政策性住房的方式对小产权房所有者进行安置。
（三）设立“土地价值调节基金”
农地自发的市场化转用，若不加以调节，会导致少数农民因占有特殊区位的土地而一夜暴富，独享土地的“自然增值部分”（实际上还包括政府基础设施投资所带来的人为增值）。无论是按何种标准，这都不符合公平性原则。
考虑到我国国情，作者认为，土地自然增值部分首先由全体农民分享以弥补“历史欠账”，剩余部分再由全体国民分享。为此，应建立针对农地市场化流转增值收益的调节机制，以农地市场化转用的增值收益弥补公益性征地的补偿缺口。为此，作者提出了设立“土地价值调节基金”，初步考虑如下：
基金用途：补偿那些公益性较强或暂时无法带来土地出让净收益的征地项目；地方基础设施建设投入；统筹城乡发展的支出；统筹区域发展的支出。
基金来源：针对农民市场化转用土地收益收取的“土地出让调节费”；政府通过其他方式运作农地所形成的增值。
基金管理：该基金收入按一定比例（如30%）由中央提取，用于平衡不同省份之间的土地发展权。其余留在当地政府管理，独立运作，并接受中央监督。
土地出让调节费标准：对于允许农民市场化流转的房地产用地，收取“土地出让调节费”，统一缴入新设立的“土地价值调节基金”。该调节费的缴纳标准为：土地出让收益扣除“农民市民化保障数额”后部分的一定比例（如70%）。
农民市
民化保障额只是一个计算依据，它是确保农民市民化后能够过上与一般市民同等生活所需要的费用额。举例说明，一家五口人，孩子8岁，孩子父母都是35岁，两位老人都是60岁。他们的农民市民化保障数额比为：
父母：退休前缴纳城镇职工社会保障所需金额（25年×每年的缴费数额）+一定年限（如5年）×城市居民年均生活支出。
孩子：工作前（22岁工作）的年数（14年）×城市居民年均生活支出（或城市孩子的年均生活支出）。
老人：现有年龄距离预期寿命（75岁）的剩余年限（15年）×城市居民年均生活支出（或城市老年人的年均生活支出）。
通过上述机制，就能保证失地农民至少能够过上城市普通市民的生活，并能够适当分享土地增值收益。
（四）提高征地补偿标准
从世界各国的经验来看，圈定征地范围虽然能在一定程度上约束政府扩张冲动，但效果有限。因此，提高征地补偿是重点。在我国，追求土地财政，是地方政府征地的强大动力，缩小乃至消除低价征地和高价出让之间的净收益，是限制征地过度的必然之举。
农地的市场化流转为我们建立符合中国国情的公正补偿提供了两个基础：一是市场价格基础；二是征地补偿资金基础。作者认为，我国的土地公正补偿，必须以市场价格为基础，同时要符合“同地、同权、同价”的原则。也就是说，不能因为政府规划的调整和土地征收，而剥夺被征地农民本该获得的市场化收益，对农民的补偿标准要参照：周边土地市场化转用价值扣除土地出让调节费以后的剩余价值量。
当然，具体的征地补偿标准和补偿方式，还要考虑到征收土地的性质（农业用地、集体建设用地）、征地后农民可能遇到的工作生活问题等灵活确定。
（五）加快规范征地程序
现实中的征地矛盾，在很大程度上并不完全是由于征地补偿水平低造成的。根据作者的调查，征地程序不完善，农民缺乏知情权、参与权和上诉权，也是造成征地矛盾的重要根源。因此，应该抓紧完善征地补偿程序，在此特别提出以下几点：第一，加快建立征地审批前的补偿协商机制。只有在地方政府与农民就补偿协商达成基本共识后（例如，建立投票机制，投票比例超过50%），才能向省级国土部门上报征地审批申请。第二，建立征地补偿标准和相关做法是否合理的司法审查机制。在法院体制内设立专门的审查委员会，由人大、政协、法院、媒体、社会中介机构、农民代表等组成，对征地补偿标准是否合理进行独立评估，无记名投票，全程录像。第三，强制征地与拆迁的执行权由法院主导完成。强制执行，必须经上级法院批准方能实施。第四，先补偿，后征地。土地补偿金未得到前，不得进行征地，更不能实施强制征地和拆迁行为。
（本章完）