五、我国农地转用制度改革的配套措施
上述改革若想取得成效，必须与其他诸多领域（财税、社保、规划、行政考核、社会管理等）改革配套推进。
（一）土地管理体制改革
建立符合中国国情的土地管理体制，是顺利推进上述改革的重要保证。通过强化一般意义上的用途管制，弥补放松所有制管制后留下的真空。为了提高土地管理的效力，建议采取以下几项主要措施：
1．改革土地管理架构
在现有架构下，国土局领导由地方领导任命，土地执法缺乏独立性，不利于及时发现和解决违法用地问题。建议推动建立土地垂直管理体系，国土部门资金由中央统一支付，领导由上级机构任命；充分发挥国土资源部9个地方性土地督察局的作用，增加其监督与执法能力（目前仅限于“约谈”）；给予土地管理部门必要的处罚权，解决土地管理执法缺乏手段的现实问题。
2．严格规划管理
强化用途管制和土地执法，必须建立在科学规划的基础上。科学的土地规划能够消除市场配置土地资源所带来的环境污染、生态破坏等负外部性问题，能够形成城市基础设施的最优开发，并有效协调土地利益分配，最终实现城市化的可持续推进。在规划管理方面：第一，加快完善城乡规划，将规划用途细化到地块，听取包括农民在内的各方面意见。第二，严肃规划修订，建立规划委员会，由相关部门和社会各界组成，形成独立决策机制，防止地方随意频繁修改发展规划。第三，由上级部门组织，定期开展规划执行情况审查，对规划执行效果进行评估。
3．探索开展跨区域指标交易
在空间规划的基础上，参考美国土地发展权交易模式（TDR）、德国农地非农开发限额及交易模式（CAT）（谭荣和曲福田，2010），借鉴成都、重庆、浙江等地的建设用地指标交易经验，将市场机制引入到新增建设用地的计划配额管理中，建立全国性建设用地指标交易机制，对此很多学者表示支持并进行了系统研究（陶然和汪晖，2010；靳相木和姚先国， 2010；施建刚和魏铭材，2011）。主要措施包括：第一，建立全国性指标交易平台，或者利用已有的交易平台（如重庆地票交易所）。第二，以现有的全国指标分配为基础，按照“配额管理、市场调剂”原则，开展政府间的指标交易（靳相木和姚先国，2010）。第三，建立复垦土地质量监测机制。制定全国性的土地质量等级体系，综合评估不同地区、区块农地的粮食安全价值、生态价值和社会保障价值，据此，评价出土地置换指标值。第四，以土地指标跨省置换实现农民工异地落户。对于跨省流动的农民工，在外省已经工作一定年限并有相应的社保缴费记录，愿意举家迁往工作地的，可以在交出宅基地并
由迁出地复垦的基础上，带建设用地指标异地落户，该建设用地指标由迁入地和迁出地政府共享，以迁入地政府为主（如占70%）。农民落户时，享有与本地区农民同等的待遇。
4．推进“征转分离”改革
在现行审批制度下，农地转用审批和征地审批是同一过程，但实际上二者的目标是不同的。前者是用途管制范畴，后者是财产强制占有范畴。改革后，土地转用权由省级以上部门批准，土地征收权由地方人大的“公益审查委员会”批准。
（二）调整行政考核机制
扭曲的行政考核机制是土地制度乱象的重要根源之一。目前地方政府过度热衷于经济增长、资源配置，过多干预微观经济活动，“重经济、轻社会”、“重增速、轻质量”的考核指标体系，追求地方财政最大化和官员个人利益最大化的冲动，共同助推了全国的“强拆”运动，在地方，甚至出现了“没有强拆，就没有新中国”的论调。今后，应该加快推进主体功能区规划的落实工作，建立全面均衡的行政考核体系。
应当逐步建立公共服务型政府，为微观经济主体经济行为提供良好环境，维护市场运行和社会公平环境，以更好发挥市场的资源配置功能和财富创造功能。为此，要逐步改变GDP导向的干部考核机制，建立一套全面、客观、公正的政绩考核指标体系，弱化经济指标，强化社会发展指标和环境质量指标，特别要加大民生指标的考核权重，体现服务型政府执政为民的政治理念。
（三）推进财税体制改革
实现中央和地方财权与事权的统一，需要从整体上调整现行的财税体制框架，赋予地方政府一定的财政自主权（如地方债发行制度改革）。目前，国家正在推进这项改革。与此同时，应按照“明租、正税、清费”的思路改变目前畸形的土地财政模式。
1．明租
除了强化对土地出让金的管理（如提高用于征地补偿和民生的比例）之外，改革批租制度，探索推行短租制（如每5年计算一次）和年租制，以便抑制短期化行为，并为地方财政提供可持续的收入支撑。
2．正税
整合现行有关土地、房产的租税费体系，建立以土地占用税、土地保有税和土地交易税为核心的新体系。扩大房产税试点的空间范围和覆盖领域，探索从价计征方式；在交易环节，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能；加强税收征管，促进社会财富的公平占有和分配。
3．清费
在正税的同时，要对现行收费项目进行彻底清理，取缔不合理的、重复性的收费项目，加强对地方政府自行收费行为的监管。
（四）加快完善土地法制体系
在改革的方向与原则确定后，土地法律体系建设应该加紧进行，这也是贯彻落实“
依法治国”理念的基本要求。为此，作者建议，稳步推进《土地管理法》工作，不宜匆忙出台，须经各界广泛论证，与此同时，鼓励地方深入探索，推广一些比较成功的经验，在此基础上，在“十二五”末期或“十三五”初期完成法律修订工作。
1.《宪法》修订
按照上述改革原则，推进《宪法》修订，修改“城市土地属于国家”的准则，赋予农民长久、完整的土地使用权（或所有权），允许农民通过市场化方式向城市流转农地。
2．制定《土地法》
目前，我国尚无土地的基本法，而是以《土地管理法》代之。《土地管理法》只是一个部门立法，它无法取代《土地法》的基本地位，建议制定独立的《土地法》，同时调整《土地管理法》定位。
3．根据新的立法宗旨修订《土地管理法》及其他法规、规章
总之，在法律体系建设方面，应该采取这样的策略，即在土地制度改革原则和方向明确的条件下，鼓励地方和部门先行立法，国家根据地方和部门立法经验与实施效果，加快推进高位阶法律法规的制定和修改工作。
修改《土地管理法》，应该突出“管理”两个字，成为国家进行土地管理的基本依据。此外，对其他法律（如《担保法》）中有关规定进行同步修订。
如果上述立法工作耗时较长，在此之前，可以根据新的立法精神探索制定或修改相关法规，如制定《集体土地征收补偿条例》，以便为实际工作尽快提供有效指导。
4．推动地方法规的清理
鼓励地方根据土地改革方向加快推进本地立法工作，制定适合本地的相关法规。地方立法和执法经验也可以为国家立法提供重要参照。
（五）社会保障与公共服务体系
在城市化快速推进的背景下，根据我国经济社会发展规律与趋势，在土地领域改革的同时，配套解决好教育、医疗、养老、住房等一系列社会保障与公共服务问题，是上述改革取得成效的重要条件。
（六）户籍制度改革
顺利推进土地改革，切实扭转“土地城市化”突进而“人口城市化”滞后问题，需要进一步推进户籍制度改革，使大量农村迁移劳动力和失地农民可以在城市中定居下来。为此，应从土地价值平衡基金中拿出一部分专门用于失地农民的城市化配套。
（七）乡村治理体系
推进集体建设用地制度改革的基本要求是实行农民自主。但在原有的乡村治理机制下，“政经合一”的集体组织往往大权独揽。今后集体组织的改革方向是政经分离，建立村党支部、村委会和村集体经济组织三足鼎立、各司其职的议事机制。对于集体建设用地综合整治和直接入市等重大事项，应该通过股东大会性质的议事程序集体讨论决定。
（本章完）