二、完善土地管理制度和相关财税体制
（一）逐步压缩政府征地和出让规模
我国实行国有与集体所有土地并存的土地公有制。实际当中，国有土地的存量是有限的，政府出让土地的增量来源于征地。因此，通过修订和完善相关法律，允许集体所有土地直接进入一级市场流通，减少政府征地规模，是压缩土地出让规模和土地出让收入流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算，如果未来两年逐步限制政府征地范围，压缩征地规模，“十三五”期间，政府土地出让收入规模将可以减少至“十一五”期间（年均14500亿元）的一半，即7000亿元左右。届时，土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10%和5%以下，地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。与此同时，在真正意义上的房地产税开征前，政府对土地转让增值收益征收土地增值税、所得税，可以增加一部分税收收入，部分弥补土地出让收入下降的缺口。
（二）积极稳妥地推进房地产税改革
作为推动土地财政转型的第一阶段，要围绕全面推进房地产税改革，推进集体建设用地直接入市改革试点，合理控制土地出让节奏和政府性债务规模，由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革，实现税基全面覆盖，统筹考虑房地产相关税费负担，合理确定税率结构，健全财产登记管理系统和定期评估制度，实行科学化、规范化的征收管理，最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革，需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题，以真正形成改革合力，顺利推进和落实改革举措。
第一，先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房
地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪。因此，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。可以考虑先由中央层面制定房地产税法，授权国务院或省（市、区）级人大制定实施细则，各地方政府具体实施。个别特殊地区可以申请适当延后实施。房地产税改革涉及多部法律法规的调整，在启动房地产税法立法进程的同时，宜同时启动《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律法规修订工作。这样做既有利于加快房地产税改革步伐，推动完善房地产税制，在调节收入分配、稳定房价方面迅速发挥导向作用，又留有充足时间研究解决执行中可能遇到的困难和问题，凝聚社会共识，有效落实房地产税改革成果，是一种积极而稳妥的做法。
第二，保持宏观税负相对稳定。当前，公众对税制调整和税负问题比较关注，开征真正意义上的房地产税，应保证房地产相关税费负担的相对稳定。除了整合房产税、城镇土地使用税等税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、地方教育费附加、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。这也是房地产税改革获得社会支持和认可、顺利推进实施的重要因素。
第三，加快推进技术准备工作。从房产税、城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税，从技术上至少要解决三个问题：一是土地与房产权属性质的确认；二是免税与征税房地产的范围界定；三是房地产市场价值评估技术能力与社会认可度。如果这三个问题没有很好解决，那么再完美的方案设计也很难得到有效执行。只有扎实做好相关技术准备工作，全面掌握房地产权属信息，科学合理核定征税范围、税基、税率以及抵扣标准等，才能有效推进房地产
税改革，把理论上的完美推演转化为利国利民的改革实践。
（三）均衡控制土地资本化进程
首先要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地入市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构，弱化各方拉升“土地财政”的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。
推动土地财政转型，确立以房地产税为主体税种的地方税体系，形成稳定的地方税收体系的收入流量，是对分税制改革的一次重要补充和完善；通过强化土地出让收支预算管理，将近1/3的政府收支纳入规范的预算管理，有效弥补当前财政管理的一大短板；有效规范土地收益分配，对促进房地产市场稳健发展、有效保护国有和居民土地权益起到巨大推动作用，并将推动经济结构调整和发展方式转变，引导地方政府由努力增加GDP和流转税收入，转向集中力量改善当地经济社会环境、增加财产税收入转变，推动经济增长与社会发展更趋协调。从中国公共财政体系建设的角度看，这将是我国继1994年分税制改革和1998年启动财政管理改革之后，推动健全公共财政体系的又一重大改革举措，既是保持经济社会持续稳定健康发展的需要，推动经济发展方式转变的需要，也是实现人文关怀、保障和改善民生的需要。
（本章完）