三、发挥城市单列体制功能优势需要解决的几大问题
（一）省级经济管理权限应根据变化重新界定
随着社会主义市场经济体制的基本确立和逐步完善，政府与市场的关系、政府职能已经和正在发生着根本性转变：一方面，要减少对微观经济的运行过多干预，同时强化社会管理和公共服务；另一方面，对经济的管理方式从直接干预为主转为间接调控为主，从行政手段为主转为经济和法律手段为主。
赋予省级经济管理权限是城市计划单列体制的核心内容之一。但是随着经济体制的转型和政府职能的转变，单列市省级经济管理权限的内涵也在发生着变化。如何按照政府职能转变的要求，重新界定和有效行使“省级经济管理权限”，是今后完善计划单列体制的一个重大课题。例如，在2004年8月28日山东省研究加快青岛发展问题的座谈会上，青岛市政府向山东省提出了一些请求，就反映了“省级经济管理权限”随着时间推移和形式发展的变化问题。总结起来，具体包括：（1）“计划单列后，因有关法律法规的出台或者调整，而出现变化的一些管理权限”，如海域管理权；（2）“计划单列时没有明确规定的，计划单列后国家和省新设立的，或者国家下放省里的管理权限”，具体涉及经贸、财税、劳动、旅游、投资等方面。例如，价格管理是基本的经济管理手段。城市计划单列后在价格管理方面基本享有省级管理权限。此后，一些省出台了一些地方法规（如《山东省行政事业收费管理条例》），特别是1998年《价格法》实施，价格开始实行国家和省两级定价管理，对市及以下采取授权定价管理的方式，这意味着单列市在定价方面不再享有省级权限。根据我们的调研，目前虽然各个单列市在价格管理方面的实际权限范围不同，但普遍都不享有完整的省级管理权。
（二）自主权领域
需要适应形势进一步扩大
随着我国经济社会发展步伐的加快，经济与其他领域的相互渗透日益深入，相互联系更加紧密。有鉴于此，党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的社会主义初级阶段总布局。经济建设内涵的不断丰富与外延的不断扩大，使得计划单列市行使省级经济管理权限所要求的协同性大大提高。如果不同时考虑其他领域的赋权，仅仅狭义地解释“经济管理”内涵，计划单列市所享有的省级经济管理权限很难真正落实到位。以社会公共服务领域为例，目前单列市所享有的权限与普通的地级市没有实质性差别。在2004年8月28日山东省研究加快青岛发展问题的座谈会上，青岛市政府向山东省提出的请求中就包含了一些非经济性质的省级管理权限问题：“计划单列时没有规定的，计划单列后国家和省新设立的，或者国家下放省里的管理权限，恳请省政府和省直部门按照计划单列的原则，给予青岛相应的管理权。具体涉及……科技、教育、卫生等方面。”
（三）省市之间的权责关系需要明确和协调
城市计划单列涉及单列市与省之间权力和利益的再调整和再分配。随着发展环境的变化，由于单列体制缺少配套的利益协调和权责界定机制，难免会带来一些财权事权划分与政令关系协调问题。
第一，财权关系有待廓清和完善。城市计划单列的重要内容之一就是计划单列市在财政上与中央分成。这意味着，一方面，单列市所在省很难从财政上分享单列市发展所带来的成果，省市之间缺乏有效的利益协同。另一方面，对于一些具有外部性的经济活动、投资行为和区域性公共服务供给，如区域性的基础设施建设和环境治理，需要计划单列市财政与所在省财政共同分担成本。十八届三中全会提出建立事权与支出责任相适应的制度，但由于
缺少权威、明确、合理的利益分配标准与有效的协调机制，省市之间在事权与支出责任分担方面难免出现一些分歧。例如，2012年，大连市向辽宁省上缴财政资金达到14亿元，深圳更是达到51亿元。在非税收入管理方面，单列市与所在省之间也因缺少明晰的规定而存在分歧。
第二，事权关系有待明确和落实。由于经济管理内涵和方式的不断变化，省市之间的管理权责界限日益模糊。计划单列市能否获得省级经济管理权限，往往取决于其与所在省的博弈以及一些特殊的历史因素。这导致不同单列市之间的省级管理权限存在事实上的差别。例如，目前大连、深圳等市享有小额贷款公司试点审批权，但青岛市则反映这一权限在省里仍未下放；融资性担保公司管理权大连已经享有，但青岛未享有。
第三，政令关系有待优化和协调。城市实行计划单列后，一方面，在行政体系中升格为二级管理单位；另一方面，它又不是中央直辖市，从行政序列看是三级行政单位。这种功能与级别的错位导致了政令上行下达的不畅，多头管理带来了较高的交易成本。
（四）单列体制的法律地位需要得到正式确认
1997年9月党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标；1999年3月，第三次修宪又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《中华人民共和国宪法》第5条。这意味着在法制化程度不断提高的背景下，任何行政行为若无法律依据便会面临越来越大的困难。自1983年国家开始设立第一个计划单列市以来，城市计划单列体制已经整整运行了30年，但至今既没有专门的法律、法规或部门规章对其做出规定，也没有得到有关法律、行政法规的正式确认，一直处于“无法可依”的状态。这似乎是一个难以想象的情况，但却是无可争议的事实。
（本章完）