二、城市单列体制符合下一步城市化发展取向
虽然是脱胎于计划经济时期，但城市计划单列体制的内涵符合我国经济社会发展的长期趋势，具有强大的时代生命力。单列体制的“内核”可以总结为以下四个方面：市场经济导向，转变政府职能；减少行政层级，权力下放基层；局部优先发展，辐射带动全局；注重改革试验，鼓励制度创新。
（一）城市是我国未来经济社会发展的主要载体
城市是人类文明的重要组成，城市也在伴随人类文明进步而不断发展，目前世界上有超过一半的人生活在城市。党的十八大报告提出，我们要走中国特色新型城镇化道路。促进城镇化健康发展是我国转变经济发展方式、调整产业结构的主要依托，是我国全面建成小康社会的重要内容。高度重视城市发展，有效调动城市的积极性，是下一步发展的关键所在。
（二）中心城市是我国新型城镇体系的战略支撑
在我国城镇体系中，不同规模的城市（镇）应该扮演什么角色，中国的城镇化道路如何走，是一个争论已久的问题。但不同看法之间存在一个共识，规模较大的中心城市对经济社会发展具有突出的辐射带动作用，应该加快发展，差别仅在于中国需要发展多少个、多大规模的中心城市。国家“十二五”规划提出，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进城市和小城镇协调发展”。这一表述充分体现了中心城市的依托、带动作用。目前仍在实行单列的五个城市，都已经发展成为重要中心城市，是我国新型城镇化的龙头。根据有关方面的规划，北京、天津、上海、广州、重庆是五个“国家中心城市”；大区域中心城市则包括沈阳（东北）、南京（华东）、武汉（华中）、深圳（华南）、成都（西南）、西安（西北）六个；其他中心城市则包括厦门、青岛、大连、宁波、苏州、济南、福州、兰州、郑州、合肥、长沙、昆明、贵阳等。
（三）单列体制是搞活中心城市的现实制度选择
实践证明，城市计划单列体制有效促进了中心城市发展。实行单列的城市，借助于这种体制优势加快了改革和发展步伐，走出了一条自我改造、自我发展、自我完善的新道，实现了华美转身，经济实力不断增强，国际影响不断扩大。在新的历史形势下，我国仍需要利用城市单列体制来促进中心城市在加快转变经济发展方式过程中发挥更大的能动性。下面，我们以现行五个单列市为例，结合我国经济社会发展中面临的一些挑战说明单列体制所蕴含的“制度红利”。
城市地区生产总值（亿元）占所在省比重占全国比重
资料来源：五市、所在省、国家2012国民经济和社会发展统计公报。
第一，激发单列体制活力，构造沿海发展改革的五大支点。积极支持东部地区率先发展，是实施区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要内容。五市地区生产总值占所在省的比重都在14%以上，其中，大连占辽宁省比重高达28.2%。五市地区生
产总值合计占全国的7.05%，是我国经济发展的重要力量。在我国经济发展“提质增效”的关键阶段，五个单列市的率先发展、加快形成新的经济发展方式将能够积极引领和有效带动全国发展格局。在改革方面，一直以来，五个单列市就是我国制度创新的重要基地。在国家全面深化改革的大背景下，五个单列市完全有条件成为我国深化改革的重要着力点和先锋队，承担起为全国其他地区改革探路的历史任务。坚持和完善单列体制，赋予单列市以发展的更大制度能力、动力与活力，将能够有效促进五个单列市加快发展、科学发展和体制机制创新，率先实现全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，进而带动全国的发展与改革大局。
第二，释放单列体制活力，构建对外开放新堡垒。进一步提高对外开放水平，是提升国际竞争力、保持经济持续健康发展的基本要求。在对外开放的历史进程中，五个计划单列市发挥了桥头堡作用，对于我国扩大开放做出了重要贡献。在中国对外开放的新格局中，五个计划单列市具有良好的基础和独特的优势，应该得到优先重视。在上海自由贸易试验区建设的基础上，国家应考虑进一步扩大开放试验的范围和领域，以五个单列市为支点，逐步形成“一门多户”（“门”是指上海，“户”是指单列市）的沿海开放总体格局。深化单列体制改革，赋予单列城市更大的开放自主权，可有效促进它们根据自身特色选择开放道路与策略，以开放促改革、以开放促创新、以开放促发展，形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展。
第三，利用单列体制加快克服“人口城镇化”痼疾。五个单列市都是东部沿海的发达城市，生活着大量的外来人口特别是外来农民工。在现有的制度框架之下、仅仅依靠单列市自身的努力，很难实现人口城镇化的目标。解决这个问题，需要调动中央和地方两个积极性。进一步改革和完善城市单列体制，赋予中心城市更大的财权事权和先行先试权，有助于增强这些城市承接和转化农业人口的动力和能力，率先探索如何破解人口城镇化难题，进而加快全国的新型城镇化步伐。
第四，借助单列体制有效提升自主创新能力。五个单列市都已进入到主要依靠创新驱动的发展阶段，是我国自主创新的重要策源地和我国创新体系的重要节点。在创新体系建设方面，单列市也面临一些亟待破解的难题。破解这些问题，关键举措之一就是赋予这些城市更大的自主发展权，以充分发挥地方政府的引导和调控作用，发挥地方政府贴近企业、贴近市场的优势，将有限的人力、物力、财力集中起来，形成一个有利于科技成果转化的制度环境。推进城市计划单列体制改革是释放地方发展活力的重要手段，有利于增强单列市探索创新发展道路的决心、勇气和能力，进而带动全国形成创新驱动发展的新格局。
（四）以单列体制改革探索简政放权和层级优化
十八大报告提出，要深化行政体制改革，简政放权和优化行政层级是其中的两项重要任务。实行城市计划单列，本身就是简政放权、优化行政层级的重要制度探索。坚持和完善城市单列体制，符合行政管理体制改
革的基本取向。
1．深化城市单列体制改革可作为中央简政放权的重要突破口
简政放权包括三个基本方面：向市场放权，发挥市场机制作用；向社会放权，充分利用社会力量；向基层放权，调动地方积极性。中央向地方放权，是简政放权的重要内涵之一。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”但放到哪一级（省或市县）才是放权到位，目前存在着不同认识。我们认为，市县是承载经济社会功能的实体，只有放权给它们才是真正的放权到位。但是，下放权力与承接权力是对应的。只有“承接者”具有足够的能力和经验，才能有效地行使权力，达到善治的目标。客观上讲，在很多地方，政府的行政能力还有待进一步提高，一下子全部下放到市县一级，还存在一定的管理风险。在这方面，五个单列市有着较高的管理能力、雄厚的经济实力和丰富的改革经验。国家对部分城市实行计划单列，直接赋予其省级经济管理权限，本身就是早期进行简政放权的有益尝试。因此，推进单列体制改革，赋予五个城市更大的管理权限，符合转变政府职能的基本取向，是一步到位、完全彻底的简政放权。以单列市为战略支点，试点简政放权，对于国家而言是现实而稳妥的政策选择。
2．推进城市单列体制改革可成为优化行政层级的先行试验
行政层级过多、行政区划设置不合理，被认为是我国行政体制的突出弊病。减少行政区划层次，增加行政区划幅度，实现行政区划结构的扁平化，是我国行政体制改革的基本方向。在这方面，主要的出路有两个：一是变市管县体制为省直管县体制；二是增加省级行政区数量。其中，前者被认为是行政区划改革的突破口，十八大报告也明确提出，“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”。但是，一旦变市管县体制为省直管县体制，省的管理幅度必然增大。为了保持省的合理管理幅度，理论上有两种选择：“缩省”或者“并县”。在上述两个方向中，从历史角度看，相比较而言，“缩省”比“并县”的可行性更强。
省级行政区数量过少、范围过大也被认为是我国行政区划的一个突出弊病。省级行政区数量过少、管理范围过大、人口过多，既不利于中央的统一领导和安定团结，也不利于省内的管理和经济发展。虽然增加省级行政区数量被认为是改革的基本方向。但是，调整省制也应该采取谨慎负责的态度。经过长期的历史沉淀，省内已经形成了强大的内聚力，对外则表现出浓厚的地域认同感。因此，省制改革应该选准切入点、平稳有序推进。
城市计划单列可被视为改革开放以来我国优化行政层级的重要制度创新。虽然计划单列市还不是标准的省级行政建制，但具有了“准省级”的行政特色。推进城市计划单列体制改革，赋予计划单列城市更多的自主权、更大的发展空间，使其能够更有效地接受中央的直接领导，可被视为优化省级行政层级的先行试验，对于加快推进我国的行政体制改革具有战略意义。
（本章完）