第五章
地方政府——以公共幸福提升为施政目标
一、越来越受关注的国民幸福感
2012年底，中央电视台《走基层·百姓心声》对于基层民众“你幸福吗”的调查采访使“幸福”成了热门词汇，引发当代中国人对幸福的深入思考。“你幸福吗？”一个简单的问句背后蕴含着一个普通中国人对于所处时代的政治、经济、自然环境等方方面面的感受和体会。近年来，关于“幸福感”和“幸福指数”的调查和排名层出不穷，这些调查或来自官方、或来自学界、或来自企业，但都有一个共同的指向，那就是当代的中国人。
在国内，对幸福指数的测量首创者当推新华社《瞭望东方周刊》和奚恺元教授。2004年4月，《瞭望东方周刊》与奚恺元教授合作，对北京、上海、杭州、武汉、西安、成都六大城市进行了一次幸福指数测试，随后以封面文章形式对此进行了报道。
最早提出国民幸福是在2005年全国“两会”期间，中国科学院院士程国栋就向会议提交了一份题为《落实“以人为本”，核算“国民幸福指数”》的提案。程院士建议从国家层面上构造由政治自由、经济机会、社会机会、安全保障、文化价值观、环境保护六类构成要素组成我国的国民幸福核算指标体系。社会学家从社会指标和生活质量的角度考察主观幸福感，关于生活质量、主观幸福感、小康社会指标等学术探讨的文章和著作越来越多。
回顾中国改革开放30多年来，人民物质生活水平得到极大提高，快速发展的经济和文化，对当代中国人特别是青年人的价值观和幸福观的形成产生了重大影响，中国人产生了新的选择困惑和幸福困惑；当前世界各国在关注经济发展的同时，越来越将注意力转向国民幸福问题，中国政府对此问题的重视程度也不断加强，国务院前总理温家宝就曾在2010年的政府工作报告中明确提出“要让人民生活得更加幸福、更有尊严”，将提升国民的幸福感作为一项涉及民生的重要工作。今天把中国人的幸福观重新提到政府工作的议程中，既是时代发展的新要求，也是党和政府关注民生的新表现。
（一）最早提出幸福施政目标的“政府”
如果说GDP（国内生产总值）、GNP（国民生产总值）是衡量国富、民富的标准，那么我们应该还需要一个衡量人的幸福快乐的标准。在国际社会，这个出现时间并不算长的标准叫GNH——Gross National Happiness，国民幸福总值，也可以称作国民幸福指数，幸福指数是衡量人们对自身生存和发展状况的感受和体验，是人们的幸福感的一种指数。
GNH最初的雏形是由不丹王国的国王吉格梅·辛格·旺楚克（Jigme Singye Wangchuck）提出的，他认为政策应该关注幸福，并以实现幸福为目标。他提出，人生基本的问题是如何在物质生活和精神生活之间保持平衡。在这种执政理念的指导下，不丹创造性地提出了由政府善治、经济增长、文化发展和环境保护四级组成的“国民幸福总值”（GNH）指标。
不丹现任政府成立之初，人均月收入不足16美元，要快速“富起来”，根据其每平方公里仅36人、自然资源如此丰富的条件，卖地和卖资源招商引资拉动GDP也许是最好的办法。但不丹对这种短视且疯狂的经济增长模式嗤之以鼻。
20世纪70年代，不丹国王创造性地提出了GNH（Gr
oss National Happiness，国民快乐总额）这一概念，使之成为不丹政府的最高工作目标。他认为“政策应该关注幸福，并应以实现幸福为目标”, “我们必须要知道，推动新世纪前进的这些剧烈变革（信息技术的发展，生物多样化与文化发展的多样性的萎缩，急速发展的社会与经济自动化）将对未来的幸福产生怎样的影响”, “全球资本主义和竞争激烈的国际贸易是否会让人们更加不快乐，是否会增加人生的不确定性”。他提出，人生“基本的问题是如何在物质生活（包括科学技术的种种好处）和精神生活之间保持平衡”。不丹王国指定政策的依据则是“在实现现代化的同时，是否会失去精神生活，平和的心态和国民的幸福”。这个令人耳目一新的“幸福指数”包括四项基本内容：环境保护、文化推广、经济发展和良政。20年后，世界上不少著名的经济学家把目光投向这个南亚小国，并开始认真研究“不丹模式”。美国的世界价值研究机构开始了“幸福指数”研究，英国则创设了“国民发展指数”（MDP），考虑了社会、环境成本和自然资本。日本也开始采用另一种形式的国民幸福总值（GNC），更强调了文化方面的因素。
幸福与财富原来是同一个概念。在50年以前还处于没有货币的物物交换经济状态之下的不丹，在近50年间一直保持较高的经济增长率，现在已经超过印度等其他国家，在南亚各国中是国民平均收入最多的国家，在世界银行的排行榜中也大大超过了其他发展中国家成为第一位。作为当前世界几乎唯一的一个抛弃了GDP模式的国家，不丹甚至有一个“不丹全民幸福快乐委员会”，委员会的重要工作，是将“幸福社会”的模式分成4个支柱、9个区域和72项指标，每隔两年会通过全国性的问卷调查重新做一次评估。
（二）进入实际操作领域的幸福社会建设
在幸福社会建设过程中，国际组织和西方各国运用社会指标体系的方法，不断进行着创造更美好幸福社会的实践和创新。
1990年起，联合国开发计划署（UNDP）开始发布人类发展报告（HDR——Human Development Report），此后每年一期。人类发展报告体现了阿马蒂亚·森（Amartya Sen）等人所倡导的“以人为本，以自由为导向”的发展观。而且，欧盟社会指标（EU Social Indicators:The Atkinson Report）、经合组织社会指标（OECD Social Indicators）也定期发布。
1966年，美国社会学家雷蒙德·鲍尔（Raymond Bauer）在其《社会指标》一书中提出“社会指标”。20世纪60—70年代，美国注重运用社会统计资料来指导社会的政策制定。约翰逊总统的“大社会计划”在1964—1978年间实施，内容涵盖民权、就业、教育平等、医疗保险、消费者和环境保护等多个领域，在反贫困、提高弱势群体的生活质量方面起到了重要作用。如今，美国联邦政府并没有制定一个统一的指标体系。但是，美国很多州、城市甚至乡镇都构建了自己的综合评价体系。英国发布社会发展指标（UK indicators of Social Development）、可持续发展指标体系（UK Government Sustainable Development Framework Indica
tors）等 。德国的社会指标体系（The German Systerm of Social Indicators）建立了一个详细的指标数据网络，提供了时序数据的指标体系。瑞典统计局从1974年以来，就在政府长期的资金资助下建立了一个专门的调查和统计部门来系统和全面地收集和研究社会指标数据。新西兰政府发布社会指标报告（Indicators of The Social Report），澳大利亚国家统计局ABS（The Australian Bureau of Statistics）发布的度量澳大利亚的进步（Measures of Australia's Progress）， 加拿大的环境和经济圆桌会议NRTEE（the National Round Table on the Environment and the Economy）、环境和可持续发展指标ESDI（Environment and Sustainable Development Indicators），该体系把环境资本和人力资本并列，认为这是加拿大发展的两大支柱。
有学者对当前世界范围内的社会指标体系进行了考察，归纳出一些新的特点：1．对GDP的修正，更加强调经济发展的健康水平；2．淡化平均指标，强调对穷人和弱势群体的关注；3．关注弱势群体和特殊群体：孕妇、残疾人士、儿童和青少年的生活状况等；4．以民意为基础，加入居民的主观感受；5．强调社会凝聚力（social cohesion）指标，纳入对个人、集体、制度、组织、国家之间的关系协调的考察；6．注重环境保护。
在中国，对幸福生活的追求从未中断过。哪怕是“幸福”这一词汇，正出现在学者研究、地方党代会、人代会的文件和政府施政纲领中。国务院发展研究中心根据全面建设小康社会的内涵及其目标确定的原则，借鉴国际经验，以及体现综合性、简洁性和可操作性的要求，设计了一套小康社会的指标体系，包括经济、社会、环境和制度四个方面的16项指标，经济方面4项指标，社会方面7项指标，环境方面3项指标，制度方面2项指标。中国政府依靠人民，围绕长期或中期、年度的国民经济和社会发展目标展开论证，制定国民经济和社会发展纲要作为下阶段工作的目标，同时也发布年度的国民经济和社会发展统计公报作为小结，这些纲要和公报，都是幸福社会建设的基础工程。
具体到各地的实践，江苏省江阴市是国内较早提出“幸福”的地区。2006年6月，江阴提出“幸福江阴”构想。宁夏2007年就提出了“幸福宁夏”的目标。在2011年春天的许多地方两会上，提升居民幸福感成为政府落实科学发展观、转变经济发展方式的新抓手。例如，北京市第十一次党代会报告，提出要“创造更加幸福美好的生活”。北京市委书记郭金龙表示，“让首都人民的生活更加幸福安康”，广东“把保障和改善民生作为建设幸福广东的出发点和立足点”。2012年以来，这一概念进入更多省市的官方文件，成为地方政府的施政目标。幸福广东、幸福湖北等类似表述正在成为一种趋势。2011年的数据显示，全国已有100多个城市提出建设“幸福城市”，相比之下，“幸福城市”的覆盖面更广，这些城市包括全国大部分省会城市及大量地市级和县级城市。“幸福”，已正式列入政府的责任清单之中。
（本章完）