分类改革：国企改革新起点
方艳 郭春晖
国企改革是中国改革进程中最受争议的话题之一。继2004年郎咸平掀起对以“国退民进”为特点的国企改革质疑的浪潮之后，人们又对近年来的“国进民退”深表担忧。尤其是2012年以来，先是世行与国研中心发布报告《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》触发国企改革新争论；接着“两会”期间，人大代表、政协委员热议国企改革；再是新一轮“中美战略经济对话”，国企改革罕见地成为核心议题。重启国企改革的呼声再次鹊起，然而，国企到底应该怎么改，社会各界还存在很大争议，难以达成共识。
2011年12月，国务院国资委副主任邵宁首度提出“具有公益性质的国有企业”概念，认为国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业，国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。此言一出，“公益性质国企和竞争领域国企”分类改革被认为是“十二五”期间国企改革的方向，立刻引发各界关于“公益性质国企”概念和国企改革方向的争论。“公益性质国企和竞争领域国企”的分类方法是否合理？国企的公益性质如何界定？差别性监管措施如何建立？这些问题都有待于进一步深入探讨。
本文认为，分类改革的思路跳出了简单的“进”或“退”的模式，能够为国企未来的发展指明方向，确实是国企改革模式的重大突破。但是，“公益性质”和“竞争领域”的分类方式却不尽合理，难以对不同性质的国企进行清晰、明确的定位，不利于国企改革的进一步推进。
国企改革的方向应该是按照国有企业性质和功能的不同，将其分为公益性质和营利性质两类，各自存在不同的领域，分别采取不同的预算方式和考核体系。对于公益性国企，首先要明确界定其存在的范畴，由财政部将其纳入国家公共预算体系，实行以社会效益为主的考核方式，这样才能充分实现其公益性功能；而营利性国企则首先要实现资本化，由国资委编制国有资本经营预算，绩效考核以经济效益为主兼顾社会责任，这样才能在维护市场公平竞争的基础上实现保值增值。
一、国企需要分类改革
让我
们先来简单回顾一下过去三十多年国企的改革路径。我国经济改革自1978年十一届三中全会拉开序幕，作为当时唯一的经济主体，国有企业是经济改革的主要对象。当时，国企的状况惨不忍睹，一方面，国企效益低下，大锅饭、平均主义盛行；另一方面，企业是政府的附属物，企业毫无自主权，干部职工都没有积极性。因此，扩大企业自主权成为国有企业改革的起点，提高效益、搞活企业是当时改革的目的，被尝试的办法包括：放权让利试点、试行企业经营承包制、企业自主权落实及建立现代企业制度等。但产权不清晰再加上承包制本身的弊端，导致1989年下半年，改革在调整中偃旗息鼓。
原有的发展模式难以为继，正是在山穷水尽之时，改革再次被提上日程，1995年，党的十四届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，肯定了国有企业改革“抓大放小”的新思路。所谓“放小”，其本质就是改变所有制性质，让中小型国有企业实行私有化，从此国企走上了产权改革的道路。1998年，全面实施国有企业产权改革战略，具体方法就是坚决地“国退民进”。
2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，随即出台了一系列规范性文件，使改革势头减缓。“国退民进”步伐明显放缓。从此之后，国有企业与民营企业形成了“楚河汉界”之势，前者控制了资源、能源等上游产业，而后者则在以制造业、服务业为中心的中下游产业盘旋。也正是从这时开始，国有企业改革步伐再次放缓，甚至出现停滞。
通过梳理上述历史，我们可以发现国企改革主要沿着两种思路经历了两轮大的改革。一是以“搞活国企、提高效益”为目标的效益导向改革，“两权分离、政企分开”是其主要内容；二是以“抓大放小、产权明晰”为目标的产权导向改革，“国退民进、私有化”是其主要内容。这两轮改革均取得了一定的成绩，是我国社会主义市场经济建设的有益探索，但是都因为没有从根本上解决国企问题而面临争议，最终不得不半途而废。
效益导向和产权导向两种思路是有矛盾的。效益导向的改革要求不断地提高国有企业经济效益，不断地做大做强，最终要成为无限扩张的“巨无霸”；产权导向的改革要求不断地缩
小国有企业的经营范围，不断地国退民进，使国企成为真正的“鸟笼企业”。正是因为两种思路一直困扰着决策者，两种力量的此消彼长，演绎着国有经济的先退后进。
其实，无论是效益导向还是产权导向的改革，都只是国有企业实现其价值的手段：效益导向没有指明国有企业成为“巨无霸”之后应该怎样回馈全体国民，产权导向没有明确国有企业成为“鸟笼企业”之后如何才能履行其应承担的各种功能。因此，在这种思路下国有企业只是为了做大而做大，或者为了退出而退出。
将手段作为目的，改革就只能在技术性的问题上顾此失彼而迷失方向。为什么前国资委主任李荣融会问“为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还骂呢？”因为，国企搞得好与否不是效益说了算，赚钱的企业并不一定是人民眼中的“好企业”。对于一般老百姓来说，国企赚再多的钱、规模再增长几倍，并不关乎自己的福利提高。有时候反而可能要支付更高的价格去购买国有企业提供的产品和服务。
要让改革进一步深入，必须先解决一个根本问题：“我们究竟需要什么样的国企？”
从本质上讲，国有企业具有国家和企业的双重性质。在市场经济条件下，国有企业是国家经济职能的一种延伸，是国有性质与企业性质的统一，具有国家职能的公益性和一般企业的营利性。因此，国企一方面需要履行社会公益、公共服务的职能，直接为国民谋福利；另一方面需要同任何企业一样实现赢利，做大做强，间接为国民谋福利创造物质基础。
笼统地要求所有国企同时完成这双重职能是不现实的，也是近年来国企改革迷失方向的根本原因。过去，国企过分强调其社会公益职能而背上沉重的政策性包袱，导致国企最终成为国家的负担。现今，部分官员则一味强调国企的经济效益职能，将保值增值当成国企发展的最终目的，导致部分国企成为与民争利的“巨无霸”，从而招致国民的普遍不满。但据此就要将国企完全私有化的部分学者又是走向另一个因噎废食的极端。
因此，我们首先需要将国企进行分类，根据公益性和营利性两个目标，进行差别化管理，按照两个方向发展。如此，才能走出将国企所有功能混为一团，彷徨在简单的“进”与“退”的模式之间。
（本章完）