六、国有资本预算改革—分类改革的关键
所谓预算，就是国家的收入和支出计划，它不仅仅规定着国家的钱怎么来、怎么用，更重要的是反映着国家政策、政府活动的范围和方向。作为国家预算的重要方面，国有企业的经营预算也规定着国企的经营范围和发展方向，决定着它所能够发挥的功能。因此，国有企业要实现各自不同的功能，就应该编制不同的预算，这是国企分类改革的关键所在。
长期以来，“一体两翼”被认为是我国财政体系的基本特征：“财政部门是母体，税务部门是财政部门的一翼，国有资产管理部门是财政部门的另一翼。”在社会主义市场经济时期，两翼分开了：一翼是公共预算，也就是“吃饭预算”；另一翼是国有资产预算，也就是资本预算。两种预算依据的权能和职能范围存在差异，收支结构也有所区别。
公共财政是与市场经济相对应的，以“市场失灵”为构建起点。公共财政是为市场提供一视同仁的服务，是弥补市场失灵的非营利性财政，市场失灵领域是其活动的基本范围。提供公共服务，满足公共需要是公共财政的基本职能，公共财政预算的收支范围应是面向整个社会。国有资本财政是国家以所有者的身份对国有经营性资产及国有资源进行经营管理，它的根本目的是要求通过资本的配置活动来优化国民经济结构，实现国有资本的保值增值，提高国有经济的整体效益。国有资本财政的活动范围不能超越国有经济的范围，它存在于市场能正常发挥作用的领域。相应地，国有资本经营预算的收支范围也是面向国有经济的
，是以实现宏观营利性为活动目标的。
2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，结束了国有企业13年“不向政府分红”的历史。同年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》作为国有资本经营预算的配套措施。经过四五年的努力，我国基本上建立了国有资本经营预算体系，制定了基本的业务流程，实现了国有资本经营预算编制和收益收缴两方面的突破。
但是，目前的国有资本预算还存在着很多问题，除去收入收缴不完整、利润收缴不规范、支出项目不透明、预算软约束等等技术性的不足外，最主要的问题在于国有资本预算与公共预算之间的关系没有理顺。
一方面，公共预算仍然对国有企业提供资金支持，例如各种政策性补贴、税收优惠等，都不利于市场经济体制的建立和投入资金的保值增值。
另一方面，将公益和营利两类国有企业纳入国有资本经营预算，资本保值增值的营利冲动抑制了国有企业社会功能的发挥。例如，《2011年预算执行情况与2012年预算报告》显示，2011年中央国有资本经营收入总量为800.61亿元，支出769.54亿元。其中，723.6亿元又以各种名目返回给了央企，而调入公共财政预算用于社会保障等支出只有40亿元，仅占国有资本经营支出的5.2%。
公益性国企以公益为目的，国有资本经营预算以营利为主要目标，将公益性国企纳入国有资本经营预算必然会造成冲突，既不利于
公益性国企公益性的实现，也不利于国有资本经营预算营利性的实现。
因此，国企分类改革的关键在于将公益性和营利性国有资本分别纳入不同的预算体系。公益性国企纳入国家公共预算体系，不以营利为目的，服务于全民福利的提高和社会公平的实现，具体由财政部编制和管理；营利性资本（包括产业类、金融类和其他符合营利性条件的全部国有资本）纳入国有资本经营预算体系，以追求营利为目的，目的是实现国有资本的保值增值，具体由国资委编制和管理。
通过这样的改革，使得财政部和国资委的职能更加明确，有利于国企分类改革的进一步深入。财政部作为公共管理部门，放弃编制国有资本经营预算的职责，而将公益性国企纳入自己的公共财政管理范畴，让公益性国企的预算更加充分地体现国企的社会责任，真正实现其公益性目标。国资委定位为营利性国有资产的统一监管者，履行对全国营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核、统一国资基础管理等重要职能，不仅能更好地履行出资人的职责，而且能更深刻地促进政企分开，实现市场经济公平竞争。
当然，也不是说经营性预算可以不顾及社会责任。如前所述，营利性国企的终极目标也是增强综合国力、提高人民生活水平。因此，营利性国企除了要像一般企业一样承担社会责任外，还应该将一定比例的利润、国有股份分红上缴国库，这部分资金作为经营性预算的支出项、公共预算的收入项，主要用于弥补社会保障的巨大资金缺口等民生领域支出。
（本章完）