二、深化国有资产管理和国有企业改革
（一）全面调整国有经济行业、地区与层次布局
从行业看，国有资本应服务于国家战略目标，主要投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供基本公共服务、发展前瞻性战略性产业、保障国家经济安全。其他领域，特别是一般性竞争领域，应尽量减小份额，有的应逐步完全退出。
从地区看，主要根据行业在地区的分布，若该行业属于上述行业领域并需要国有资本，该地区国有资本就可参与投资；若该行业属于一般竞争性行业，地区国有资本就少参与或不参与投资。
从层次看，中央、省区、市、县和乡镇各级政府，国有资本直接参与行业产业投资的规模、力度和深度应递减。至市与县一级，除提供基本公共服务和少数地区拥有稀有资源开发需要市与县的国有资本投入外，其他行业领域一般不宜参与投资。至乡镇一级，除共同参与市县提供的公共服务、需要乡镇政府共同投资外，其余行业领域，均不宜参与投资。
（二）明确国有企业主要功能、作用范围与行为边界
国家需要进一步明确国有企业的主要功能、作用范围与行为边界。宜将国有企业分为三种基本类型：一是公益类，指承担公共与公益事业功能的企业；二是保障类，指承担必要的国民经济基本发展保障和国家重要安全责任的企业，包括军工核心装备生产研发企业和具有真正自然垄断性质的企业；三是竞争类，指处于充分竞争性领域的企业。少数涉及国家安全的领域，自然垄断企业可采用国有独资和国有控股形式；公益类和一般保障类企业国有资本以控股或参股形式参与经营，有的也可完全退出；竞争类企业逐步降低国有股比重，一般性竞争领域要逐步退出，向民间资本彻底开放。
（三）国有经济管理从管企业管资产向管资本转变
随着混合所有制经济的发展，企业的产权链条越来越长，越来越复杂，在国有成分首次与其他所有制经济成分相融合时，企业中的国有产权与非国有产权的界限是明确的，但当这类混合所有制企业作为投资主体再次投资时，新形成的产权就变得不易明确区分其所有制性质。经过多个层次多个环节的投资组合，对国有资本监管机构来说，其面对的纯粹的国有产权将越来越少，而变成各种类型、不同层面的“混合产权”了。
为了适应这种新变化，国有资产管理方式也要作出改变与调整。改变的主要方向是组建或改组国有资本投资运营公司，这是实现以管资本为主加强国资监管、完善国资监管体制的主要途径。一是支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。逐步将国有集团公司改组为国有资本投资企业，对下属二、三级企业实行产权改制，实现从管资产到管资本的转变。二是通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。三是通过整合现有国有基金、划拨现有国有股权、吸引各类企业联合出资等方式，组建股权式或债权式基金。
（四）调整国资委功能作用与职责范围
要按以管资本为主的方向改进与调整国资委的职能与监管任务。一是实行国有资产出资人政策的制定、执行与监督分开的体制。国资委不再承担公共政策职能，只承担与国有资产出资人政策执行相关职能任务。二是改进国资委与国有控股企业董事长、总经理关系，国资委任命与监督董事长、总经理，按《公司法》充分授权董事会进行战略、投资、预决算、经理选聘、高层薪酬决策。三是结合党的领导方式的改革，改革企业高层人事管理，推进经理与高管市场化改革。四是强化国资委监管政策及其实施和国有控股企业经营情况的信息公开化透明化。
（五）合理设计国有控股混合企业的股权、股东结构
在分类推进的基础上，还要坚持一企一策，根据企业的实际情况，设计合理的股权、股东结构。合理的股权、股东结构，是混合所有制企业健康发展的基石。“合理”，就是要有利于真正的利益制衡，有利于完善治理结构，充分发挥国有股东与非国有股东的各自所长，提高企业决策的科学性。一企一策时，要加强统筹研究、整体设计，在放大国有资本功能的同时，也要尽量避免层层多元化带来的弊端；对不需要国有资本绝对控股的行业领域，逐步改变国有股一股独大的局面，充分发挥非国有资本的优势；还要防止国有股过少而缺乏话语权的情形，避免出现国有参股企业常年不分红、国有资本权益受损的问题。
（六）严格企业资产交易公开、透明和监管制度
发展混合所有制经济，国有企业担心改革力度过大可能会承担国有资产流失的罪名，而民营企业则担心面对庞大的国有经济，民营资本难以获得话语权，资产有被侵吞的风险。双方各自存在的顾虑影响了他们参与混合所有制的积极性。因此，既要防止国有资产流失，又要防止民营资产受侵，必须建立严格的资产交易监管制度。一是制定统一政策标准，企业混合制改革的重要事项必须以政策标准为依据。二是明确划定不宜开展混合所有制行业领域和企业类别清单，设立禁区和红线。三是明确企业改制重组的决策程序。企业改制重组应履行法律法规明确的决策程序，严格执行相关规定，规范操作，公开透明。四是由国有资产监管机构实行统一的产权管理，强化国有资产监管。五是平等对待国有产权与民营产权。两者产权只要合法合规，就应在法律权利上完全平等，在政治道德上不分高低，在财产保护上不偏不倚，在舆论宣传上不厚此薄彼。
对于混合所有制过程中最容易出现质疑的定价和交易两个环节，政府应当裁判员，制定合理的定价规则和交易程序，通过市场机制实现价值的合理体现。在资产定价环节，要把国有资产的价值评估市场化，交给中介机构来完成，避免主观判定；在产权交易环节，要让所有市场主体都能公平参与，采取公开竞价方式，实现交易过程的公开透明。切实落实产权保护制度，在资产评估、产权定价、市值管理、产权交易、知识产权保护等环节，确保各种所有制经济产权和合法权益得到同等保护；以上市公司为平台进行混合所有制改造，信息公开、定价公开、竞争公开、程序公开，以减少决策者政治风险。
（七）规范高管与普通员工持股行为
实行企业高管与员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体，是发展混合所有制的一项重要措施。但企业高管与员工持股要稳妥慎重推进，防止造成新的社会不公和产生不良影响。一是规范员工持股范围，确定哪些行业和企业不宜推行员工持股，哪些需要稳步推行，哪些适合尽快推行。二是对员工持股数量要有严格规定，作为股权激励的，数量比例要严格控制；作为一般投资的，应该与企业外部投资者同等看待，不得搞特殊优惠。三是员工持股必须经过严格规范的程序，需经董事会和职工代表大会讨论通过，并上报国资监管机构审议批准，在一定范围内公开与公示才能操作。四是员工持股定价要公开、合理、规范。非上市公司企业，定价必须至少要高于企业的单位净资产价值，效益好、发展前景优的企业必须要有合理的溢价；上市公司企业，定价要以股市当期价格为主要依据，有的宜采取期权形式，有的宜采取公开市场购买形式。
（八）实行企业高管分类薪酬制度
国有企业推进混合所有制经济改革，企业大多数高管人员的产生来源、任职离职、身份变动、岗位责任、管理方式愈来愈社会化与市场化，与此相对应，企业高管的薪酬制度也要适时变化。要将混合所有制的国有控股的
高管按其行政性安排与市场化的不同程度，采取不同的薪酬制度。由政府部门或国资部门直接任命或审批，主要代表国家政府行使国有资本职能的董事长、总经理等高管人员，其所在公司企业又属于有国家政策特殊支持与优惠者，政府相关部门要严格限制其薪酬水平，要借鉴西方国家国有公司高管人员薪酬管理经验，使其与企业职工工资水平和同类层次公务员工资水平的差别不要过大。由市场公开招聘的高管人员，其薪酬待遇可基本按市场办法以招聘合同要求来确定。对目前占大多数的既非政府任命、审批，又非市场公开招聘的高管人员，主要由企业董事会和薪酬委员会根据国家相关规定、企业行业性质与经营效益、市场同类企业高管人员工资水平等综合因素确定其薪酬水平。
（九）限制企业高管与政府高官互换
经商与从政是两类性质完全不同的职业，对多数人而言，经商后从政、从政后经商，对企业、对国家、对本人的实际效果都很差。市场经济国家这类现象虽然也存在但很少。我国由于长期以来将国有企业高管人员视为国家干部，国有企业高管与政府部门高官互换的现象普遍存在，其带来的负面影响越来越严重。因此，国家要制定专门法规与政策，明确规范国有控股企业高管人员与政府部门高官干部的交流、互换，重点是限制交流互换的对象与频率，避免一些人经商不如意就设法去政府当官、当官不如意就设法去企业经商的行为与现象。要把对国有企业高管的管理与对党政部门官员的管理完全分开，分别实行不同的标准、条件、规则、程序，前者是产权管理与市场选择行为，后者是政治责任与行政选择行为，二者不能混淆、不能交叉。当前，特别要严格禁止和限制部分公务员干部临近退休时就通过各种办法与途径，去国有企业谋一高管职位、干一份轻闲工作、拿一份高薪报酬的行为。
（十）推行统一平等全员劳动合同制
当前，虽然形式上都在实行劳动合同制，但国有企业员工的工作安排、薪酬水平与保障福利等实际待遇往往分成三六九等，很不公平，有实际固定工，有长短期合同工，有劳务派遣工。实行混合经济改革后，这类现象将更突出也更复杂。国有企业推行混合经济改革，一方面，要妥善与合理处理部分老员工的历史遗留问题；另一方面，要严格执行《劳动合同法》，推行统一平等的全员劳动合同制，逐步取消当前普遍存在的对新招聘员工的变相歧视待遇，调整、改进和规范劳务派遣政策，减少企业的劳务派遣工比例。
（十一）保障企业工会的民主、独立与自主
国有企业推行混合经济改革后，企业的产权结构更加多元化，因此，企业的资本与劳动的关系更加接近市场经济国家的企业。为切实维护职工的合法权益，一定要强化企业工会组织的民主性、独立性和自主性，要视工会为真正的工会，既不是企业董事会的附属，也不是企业党组织的附属。维护企业职工合法权益是工会的第一要务，因此，企业工会组织机构和领导人员必须由职工自由民主选举，工会组织活动必须完全独立与自主，企业董事会、企业党组织都应充分尊重工会组织，不得干预工会组织的一切合法行为与活动。
（十二）稳妥处理国有企业历史遗留问题
要认真梳理、稳妥处理国有企业的历史遗留问题，使国有企业公平参与市场竞争，增强国有企业的市场竞争能力，增强国有企业在实施混合所有制改革时对非国有资本的吸引力。对于国有企业承担的社会化管理职能等遗留问题，要仔细核算解决问题所需的资金，利用资产收益、财政资金等一次性或逐步解决，核心是要进行社会化管理，包括职工的社会化管理和服务（或非经营性资产）的社会化管理，不能完全实行社会化管理的，也要尽快争取集中统一管理。
（本章完）