四、加强政府土地相关收支管理
（一）控制土地融资的规模和速度
在全国各地债务规模急剧扩张，在市场化改革取得重大进展的新背景下，这种状况需要引起高度重视。有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的，必须到财政部门登记备案，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区（市）县，向有关银行、国土部门发出预警，对没有偿还原有贷款、改善负债状况的地方政府，停止办理国有土地收益权质押贷款。
（二）中央集中统筹一部分土地出让收入
按照现行政策规定，土地出让收入主要归地方支配使用，中央只集中了30%的新增建设用地土地使用费。如前所述，这种分配格局强化了地方政府的“卖地”冲动，也拉大了地方财力差距。因此，要改变这一状况，就必须重塑中央与地方之间的土地收入分配格局，中央适当集中一部分土地出让收入。这样做：一是具有充分的法理基础，国有土地属于全国人民，其收益自然应当由全
体人民共享，中央集中土地出让收入是全体人民共享土地收益的具体体现；二是可以带来多方面的积极效益，有利于调节地区间财力差异，也可以适当调节地方政府的“卖地”冲动，增强土地资源利用和土地出让收入增长的均衡性和可持续性；三是技术上可操作，通过信息化管理手段，中央财政完全可以有效监控土地出让收入组织情况，及时实现收入分成、划转。结合进一步完善我国财税体制，中央集中统筹土地出让收入可以考虑在以下两种方案当中选择：
第一种方案：中央从土地出让收益中集中45%（大致相当于从土地出让收入中集中22.5%）。将土地收益中计提的15%左右的农业土地开发资金、10%的保障性住房建设资金、10%的教育发展资金、10%的水利建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，大约还有55%左右的土地收益，由地方各级政府自行统筹使用。
第二种方案：中央从土地收益中集中25%（大致相当于从土地出让收入中集中12.5%左右）。考虑到东部地区和中西部省会城市在保障性住房建设、教育发展投入等方面也存在一定的支出压力，只将土地收益中计提15%左右的农业土地开发资金、10%的水利
建设资金，直接划入中央国库，由中央进行全国范围内的横向转移支付，进行地区间的再分配调节。地方留成部分，除了土地出让成本性支出以外，另外还有75%左右的土地收益，除按照政策规定继续提取教育资金和保障性住房建设资金外，其余部分由地方各级政府自行统筹使用。
具体操作中，为推动地方政府加强土地出让收入征收管理，避免中央与地方之间进行复杂的土地出让成本核定，可以直接按土地出让合同总价款收入，将其中的22.5%或12.5%划入中央国库。
（三）规范土地相关预算管理
将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策，完善“土地储备基金”制度，严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金，并规定不得作为政府当期收入安排使用，避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点，按照部门预算编制的要求，事先做好预算，事后严格执行，突出解决失地农民基本生活保障等问题。按照中央关于建设社会主义新农村的精神要求，土地出让收入的总量一半以上应该用于土地开发、农业发展和农村建设。纠正一直以来过度向城市倾斜的偏向，防止土地收入用于政绩工程、变相用于招商引资。
（本章完）