深化城市计划单列体制改革的思路与建议
陈伟 刘晓萍
实行城市计划单列，是我国推动改革开放进程的重大举措，至今已有三十年。实行城市计划单列的出发点是发挥中心城市的引领作用，打破了“铁板一块”的计划经济束缚；实践证明，这一体制发挥了积极的历史作用，有力推动了我国经济社会发展和改革开放进程；在新形势下，单列体制仍然具有强大制度生命力，可以成为搞活中心城市的现实制度选择，成为简政放权和优化行政层级的重要着力点。随着我国经济社会环境的深刻变化，城市单列体制的功能发挥受到了多方面束缚，迫切需要在坚持中完善和全面深化改革。
一、实行城市计划单列有力推动了改革开放进程
（一）牵动了经济体制改革不断深入
实行计划单列以来，各单列城市怀着强烈的机遇意识，以高度的制度敏感性牢牢把握历史趋势，主动顺应国家发展战略需要，结合本地实际，利用自身优势，全方位地深化改革和扩大开放，在企业制度、流通体制、金融体制、行政管理体制等方面进行了有效探索，取得了显著成就，成为我国改革开放的引领者。
例如，1980年，深圳率先在企业实行劳动合同制；1981年，深圳率先启动了住房商品化改革；1983年深圳率先发行了新中国第一张股票；1987年中国国有土地使用权拍卖“第一槌”在深圳敲响。从1984年开始，厦门率先对国有企业“松绑放权”，推行“厂长（经理）经营责任制”、国企负责人“年薪制”，率先实行“利税分流”改革，率先推行产权制度改革。1991年6月大连市在全国率先开办外汇交易公开市场业务，辐射全国20个省和部分城市。1994年3月，青岛市全面实施名牌战略，成为全国最早实施名牌带动战略的城市。2007年，宁波在全国率先推行外来工参加城镇职工社会保险改革。
（二）促进了对外开放水平持续提高
实行计划单列后，这些城市获得了更大的国际经济交流自主权，开放力度不断加大，开放范围和领域不断扩大，率先建立起全方位、宽领域、多层次、一体化全境对外开放新格局。
以大连为例，在1984年批准为计划单列市后，大连相继建立了经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、金石滩国家旅游度假区4个国家级对外开放先导区，作为牵动全市开放型经济发展的核心功能区，推进体制机制创新、功能整合、环境创优和产业升级，对外开放的示范、
辐射和带动作用不断增强。
又如，厦门市是第一个利用外资修建机场的城市，搭建了全国最大的国际性招商引资平台—“中国国际投资贸易洽谈会”，努力构建包括台商投资区、保税区、保税港区、出口加工区等在内的全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。
深圳市更是我国对外开放的前沿：1982年，新中国成立后第一家进入内地的外资银行—南洋商业银行深圳分行成立；1984年，国内第一家由中外企业合股兴建的港口—赤湾港正式兴建；1985年，成立全国第一个外汇调剂中心；1987年，全国第一家保税工业区—深圳沙头角保税工业区成立。目前，深圳仍是我国进出口总额最大城市。
总之，计划单列市对外开放的经验和做法，逐步在全国推广，有力地推动了我国全方位对外开放格局的形成。
（三）加快了中心城市的快速形成发展
计划单列扩大了城市权限，使得它们能够在国民经济和社会发展的各个方面更加自主地制定整体规划和发展战略。这就极大地调动了城市、企业和劳动者的积极性，为城市经济注入了新的活力。有的计划单列市同志甚至认为，“计划单列大大提高了城市的自由度，对于城市发展而言，它甚至比特区政策带来的好处还多”。
首先，计划单列使得地方财政和经济实力得到显著增强，地方财政收入不断攀升。以1987年批准计划单列的宁波为例，地方一般预算收入从计划单列前的11.34亿元，快速增加至1992年的19.94亿元，年均增长10.38%。此外，中央可分配的物资和专项转移支付直接切块给单列市，而不再受省一级计划或分配额度的限制。
其次，实行计划单列，促进城市经济体制改革的深入，使城市获得更大自主权，为发展注入了新的活力。例如，在企业改革方面，1987年大连市运用税收杠杆帮助国有大中型企业摆脱活力不够、效益不佳、后劲不足困境，当年减免税收2.5亿元，企业增加产值7.3亿元，加快了企业经营机制的转换。又如，单列市所属外贸企业率先获得了自主进出口权，可以直接对接国际市场、展开协商谈判，参与国际经济体系的能力显著增强。
第三，实行计划单列，使得城市建设资金获得补充，基础设施投入能力显著提高。计划单列后，各城市基础设施投资能力显著增强，基础设施水平明显改善，交通、电信、科技、教育、卫生、文化，以及水、电、气、热基础设施和公共服务设施都得到了较大改善，
增强了城市持续发展的后劲。例如，1986—1990年（“七五”期间），大连用于能源交通等项目投资总计48.2亿元，比“六五”期间增长了3.3倍。计划单列后，宁波加快建设了港口、机场、铁路、公路、通讯、供水、供电、宾馆、住宅、城市道路等基础设施和基础工业。例如，到1990年，宁波港首次跨入我国大陆沿海十大国际集装箱运输港口行列，以港口为中心的集疏体系不断完善。
最后，能够与中央有关部门直接对接，参加中央各部委召开的各种专业会议。这使得这些城市可以第一时间掌握中央政策走向和发展思路，直接提出自己的要求而不用再层层报批，从而有利于科学规划和加快发展。
（四）推动了本区域乃至全国的发展
打破地区分割、城乡分割，发挥中心城市辐射带动作用，是国家设立单列城市的初衷。实践证明，城市计划单列体制，有助于发挥城市综合功能，释放城市能量，从而打破条块分割的经济体制，发挥中心城市的集聚、带动和辐射作用。随着计划单列市经济体量的增大和经济占比的提高，它们的集聚和扩散能力显著增强，使依托中心城市的横向经济联系在深度和广度上有了新的发展。宁波已经成为长三角南翼经济中心、长三角经济圈的重要中心；大连成为辽宁沿海经济带乃至东北经济协作区的中心；厦门则是为海峡西岸经济区的核心依托；青岛则是山东半岛蓝色经济区的龙头；深圳不仅是珠三角经济圈的区域中心，而且发展成为全国经济中心城市和国家创新型城市。
（五）增强了国家的宏观调控能力
在市场经济初步确立（2002年）之前，特别是计划经济主导时期，中央把计划单列市纳入全国计划综合平衡、统筹安排，提高区域中心城市和重要沿海开放城市在全国宏观经济管理组织体系中的地位，打破依照行政条块、行政层次来组织和管理全国经济的传统方式，为增强中央对经济的宏观调控能力创造了体制条件。社会主义市场经济体制初步建立后，虽然大部分国家计划指标已被取消，但由于计划单列市能够与中央直接对接，地方发展可以与国家规划和年度计划衔接，它们对国家宏观调控发挥了更大的支撑作用。更重要的在于，单列市拥有省级经济管理权限，在资金、税收和价格政策等方面都有了更多的自主权，可以在国家政策指导下，充分发挥地方的平衡协调、监督管理职能。例如，在财税、土地房产、金融投资等重要领域，计划单列市参与国家宏观调控的广度和深度都在不断增强。
（本章完）