食品安全监管的改革阻力与出路
田李蓓
在过去十年里，围绕建立科学、统一、权威、高效的食品安全监管体制，中央政府进行了积极的探索和实践：2004年，为理顺监管体制、落实监管责任，国务院确立实行以一个环节由一个部门监管为原则，分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。2009年《食品安全法》确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。2010年国务院设立食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。2013年将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。然而，一系列改进措施仍然无法根除食品安全事故。那么，食品安全监管的问题出在哪里？
一、食品安全监管的主要问题
（一）分段监管体制效率不高
在组建国家食品药品监督管理总局之前，国务院食品安全委员会有20多个部门，其中，负责食品安全监管的主要部门有：负责食用农产品监管的农业部门，负责食品生产监管的质监部门，负责食品流通监管的工商部门，负责餐饮服务的食品药品监管部门，此外还有负责食品安全风险监测、评估与标准建设的卫生部门，负责食品行业发展的工信和商务部门等。
从表面看，这种“各管一块、统一协调”的分段监管体制完成了从原料到加工再到流通与销售各个环节的监管工作，似乎可以发挥多部门力量，强化多重协同保障，但由于政出多门，多头管理，在现实中则容易出现重复执法，或责任推卸致使监管真空的情形。“七八个部门管不好一头猪，十多个部门管不了一桌菜”，这是舆论对食品安全分段监管的弊病做出的形象比喻。
此外，从中央编办的批复来看，负责食品安全综合协调的部门、人数与负责食品安全监管的部门、人数大体相同。协调工作占据了监管工作的大部分时间和精力。这种状况将导致监管部门难以有足够的精力去抓好各项制度的有效落实。
也正是基于以上的状况，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出组建国家食品药品监督管理总局，从而终结了我国食品安全分段监管制度。
（二）监管规则不完善
食品安全监管规则主要包括与食品安全相关的法律法规，以及食品安全标准。
虽然《食品安全法》的实施标志着我国食品生产经营和监督管理已有法可依，但在实施过程中仍出现了一些问题。无论是法条细节还是惩罚力度，《食品安全法》都有改进空间。
1．法条设置方面：《食品安全法》在某些领域过于原则、粗放，缺乏可操作性，跟不上食品行业发展的新趋势，急需进一步细化、更新。比如，对于食品的生产加工环节与流通环节界定不够清晰。随着食品行业自身的发展，逐渐出现了自制零售、前店后厂、现做现卖等新名词，一个餐饮企业往往跨了很多环节。比方现在很多餐饮企业采用的是中央厨房集体制餐配送的方式，像麦当劳这类的连锁快餐，基本都是在中央厨房加工好初级产品，再运到各销售点，简单地再次加工后，即可出售。这种中央厨房形式，既有餐饮企业的部分特征，也有食品生产企业的某些特征，到底该划入哪个环节监管？《食品安全法》没有解答诸如此类的疑问，由于没有界定生产领域、流通领域和餐饮服务的含义，具体实施中就容易造成部门之间的职责分配不清、管理出现漏洞，而出了问题又难以问责。《食品安全法》应该随着食品行业的发展即时补充更新，以防出现监管漏洞。
2．惩罚力度方面：近年来，
食品违法犯罪行为猖獗，其中重要的原因之一就是对利益的渴求超过了对法律的敬畏，根本原因是法律责任仍然过轻，以罚代刑、以罚代管不足以形成强有力的约束。2010年最高法、最高检、公安部、司法部出台了《关于严惩危害食品安全犯罪活动的通知》，明确了对涉嫌食品安全犯罪活动的立案、侦破、起诉、审判等环节的要求。2011年《刑法修正案（八）》对食品安全犯罪的定罪量刑做出了严判直至死刑的新规定。2011年5月，最高人民法院再次通知，要求各级人民法院进一步加大力度，依法严惩食品安全及相关职务犯罪。通知指出，对导致人死亡或者有其他特别严重情节，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑。可见，严惩重处正在成为食品安全治理的常态。但总体上看，食品安全违法犯罪的处罚力度还是偏轻。在实际执法中，由于地方保护主义、行政执法与刑事司法衔接等问题，有些案件往往是以罚款或者没收财产等形式结案。由于违法成本过低，法律的震慑作用无法得到充分发挥，一些违法犯罪分子存在侥幸心理，明知故犯，铤而走险。因此，保障食品安全，必须重典治乱，加大刑事处罚力度，提升法律的威慑力。
食品安全标准方面的问题主要集中在滞后和不统一两个方面。
1．标准滞后：目前标准总体上标龄较长，食品产品安全标准通用性不强，部分标准指标欠缺风险评估依据，不能适应食品安全监管和行业发展需要，与国际接轨率仍然不高。比如乳制品行业，数据显示，早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准的比例已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，而目前我国食品安全标准采用国际标准的比例为60%。另外，个别重要标准的缺失使监管无据可依，例如部分配套检测方法、食品包装材料等标准缺失。
2．标准不统一：虽然《食品安全法》将过去的食品相关标准统一为食品安全标准，是我国食品安全标准建设的重大进步，但是标准的清理整合工作仍不到位。各部门依职责分别制定农产品质量安全、食品卫生、食品质量等国家标准、行业标准。标准总体数量多，但标准间既有交叉重复、又有脱节，标准间的衔接协调程度不高。卫生部2011年6月15日对外发布《食品安全国家标准“十二五”规划》，明确提出到2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作。从当前食品安全形势来看，食品安全标准的建设亟需进一步加快。
（三）执法不力，守法不严
虽然目前关于食品安全的法律法规仍有改进空间，但是和立法相比，更关键的问题仍是执法和守法。有多种原因导致目前的执法不力：
1．地方保护主义：目前食品安全监管中的政府失灵以地方保护主义现象最为严重。一些地方政府部门以发展地方经济、促进就业为借口，与当地食品企业结成了利益联盟，或明或暗地支持当地食品企业的造假、掺假行为。如此一来，地方政府食品监管机构几乎形同虚设，个别食品企业自然就会肆无忌惮、有恃无恐。
2．监管者与企业间信息不对称：由于我国尚未形成高效的信息披露机制，食品安全信息不能及时在企业、消费者、政府监管机构之间低成本、高效率地流动，食品企业产品的安全信息不易被监管者获得，或者信息获得的成本太高，致使食品企业的违法行为不易被发现或被发现的概率很低。
3．腐败：监管机构的官员常常出于自身私利的考虑，可能会同被监管者私下勾结起来，充当被监管者的保护伞，更有甚者，甚至会根据被监管者的利益来制定或采取监管措施，使得监管完全失效。
4．基层监管能力不足：食品监管需要的人力物力越到基层越薄弱，这也是造成
执法不力的重要原因。特别是在基层和农村，队伍分散、人员不足、资金缺乏、手段单一、设备落后、责任意识、执法水平都不高的状况，难以适应监管工作的需要。
5．我国食品产业的特点导致执法难度大：现阶段我国食品产业的突出特点是食品生产单位数量巨大，生产方式落后，食品产业化程度不高，小作坊小企业多而分散。除了大量已取得生产经营许可的企业外，还存在众多无证无照的食品生产供应商，流动性和隐蔽性强，而且许多没有纳入监管视野，导致监管成本高，监管难度大。
保障食品安全，企业主动守法才是根本。但是现状不容乐观，一些食品企业法律意识淡漠，诚信道德低下，不愿主动守法。这本是一个企业管理和文化的问题，从另一个角度，这种不容乐观的状态恰能反映出政府监管的不力。食品企业是以利益为其最大诉求，在违法成本低、执法力度弱的大环境中，非法行为获利的可能性，远远大于被抓住的可能性，逐利的企业于是会“理性”地选择违法。因此，要想从根本上遏制造假行为，一方面，食品生产经营企业必须加强自律，落实主体责任；另一方面，要加大监管惩处的力度，让造假的成本远大于造假的收益，使造假者望而却步。
（四）信息不对称
食品行业的专业性、技术性很强，而我国食品行业又具有“多、散、小”的特点，在缺乏高效的信息披露和共享机制的情况下，食品安全信息不易被监管者获得，致使食品企业的违法行为不易被发现。可以说，监管者之间、监管者与食品企业之间、食品企业与消费者之间的信息不对称是导致食品安全事件频发的深层原因。
1．监管者之间的信息不对称：目前，监管机构内部的信息共享主要是通过相互通报的方式来实现，其运行的有效性有赖于监管机构间沟通、协调的畅通性、信息传递中的准确性、主动通报信息的积极性。但现实并非如此理想，沟通协调不畅、信息共享不够也正是分段监管体制面临的最大困境。
2．监管者与被监管者之间的信息不对称：一方面，企业为逃避监管牟取非法利益，往往不主动公开食品安全问题；另一方面，政府收集相关信息的能力和动力也常有不足。两者结合，就促使了一些企业进行投机行为，带来食品安全隐患。
3．食品企业与消费者之间的信息不对称：食品是一种“经验性消费品”，消费者能够掌握的信息非常有限，除感官体验外，很难获得与质量安全相关的信息。此外，这种信息不对称会导致“逆向选择”，即质量低劣、存在安全隐患、价格便宜的食品将质量好但成本高从而价格高的食品挤出市场，市场最终只剩下价格便宜但是无安全保障的食品。典型的如三鹿奶粉事件，如果企业不添加三聚氰胺，就必须付出更高的成本才能保证牛奶中的蛋白质含量，而市场价格是相对稳定的，消费者不会对增加的成本买单，结果企业只有集体选择非法添加。
（五）风险监测机制尚不成熟
目前很多地方的食品安全监管往往是在出现重大安全事故后，由上级政府批示进行严查，并对行业进行一阵风式的检查、处理。这种“马后炮”式的监督方式，使得我国食品安全陷入“食品安全问题出现—打击—缓解—再度猖狂—再打击”的恶性循环，无法从根本上保障食品安全。
虽然《食品安全法》已经在第二章中规定建立食品安全风险监测制度，国家食品安全风险评估中心也已于2011年10月挂牌成立，但由于监测经费不足、人才不够、检验检测设备技术落后、检验检测机构独立性不强等原因无法真正发挥风险监测作用。此外，分段监管体制使得检验检测资源分割，检验检测数据难以共享，目前通过实施风险监测来事先发现食品安全风险还比较困难，“监管部门总是慢一拍”的现象依然存在。
（本章完）